I SA/Wa 1172/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie : WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "P. S.A. Oddziału [...] w W., umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie B. jako działka nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie B. jako działka nr [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że Prezydent W. wystąpił o stwierdzenie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) prawa własności do wskazanego gruntu niezabudowanego. Jednocześnie z wnioskiem z dnia 30 grudnia 2005 r. Prezydent przedłożył Wojewodzie Dolnośląskiemu dokumentację inwentaryzacyjną obejmującą przedmiotową działkę. Po przeprowadzeniu analizy przedłożonych dokumentów organ I instancji ustalił, że z ich treści wynika, iż sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, co potwierdza zaświadczenie Prezydenta W. z dnia 28 grudnia 2005 r., zaś zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów władającym tym gruntem były P. w W., Dolnośląska Dyrekcja [...] w W. Organ uznał, że Dolnośląska Dyrekcja [...] w W. nie legitymuje się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Tytuł ten nie został także potwierdzony przez władającego, mimo iż pismem z dnia 20 lutego 2006 r. organ wystąpił o informację w tym zakresie. Organ I instancji uznał, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Wobec powyższego organ uznał, że objęte kartą inwentaryzacyjną nieruchomości spełniają przesłanki do komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły one mienie ogólnonarodowe, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do nich wykonywał w imieniu Skarbu Państwa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Spółka "P." S.A. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym przez jego niezastosowanie i art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego zastosowanie. Zdaniem odwołującego się decyzja komunalizacyjna Wojewody Dolnośląskiego została wydana w warunkach naruszenia prawa. Odwołujący się dowodził, że przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz właściwych gmin, gdyż według stanu na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego "P." wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym i podlegała wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem odwołującego się organ I instancji nie rozpoznał w pełni przedstawionej sprawy. W sposób nieuzasadniony, zdaniem odwołującego się, Wojewoda pominął obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że przede wszystkim wyjaśnienia wymaga okoliczność, czy odwołującemu się w ogóle przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uznał, że stronami tego postępowania są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę, oraz właściwa gmina. Jeżeli inny podmiot uważa, że jest stroną tego postępowania, powinien to wykazać. W szczególności chodzi o taki podmiot, który uprawdopodobni, że przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił, że wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W niniejszej sprawie odwołujący nie jest właścicielem rzeczonej nieruchomości ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe. Nie przysługuje mu również zarząd do rzeczonej nieruchomości. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka "P." S.A. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie, - art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy przepisów wynika, że strona skarżąca została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. - art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania komunalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania "P." S.A. Oddziału [...] w W. umorzyła postępowanie odwoławcze uznając, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca, potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko rozumiany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym. Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 kpa) jest rozwinięciem zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Jeżeli twierdzenie podmiotu nie zostanie przez organ odwoławczy pozytywnie zweryfikowane, to wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania. Jednakże wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wymaga analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, że wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika (wypisy z ewidencji gruntów), że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość położona w W., oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie B. jako działka nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa i była we władaniu przedsiębiorstwa P. (Dolnośląskiej Dyrekcji [...] w W.). Na części tej działki znajdują się pozostałości po oczyszczalni ścieków (protokół z oględzin z dnia 23 sierpnia 2006 r.). Zgodnie z obowiązującymi w dniu 27 maja 1990 r. zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. z dnia 10 czerwca 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Wroc. Nr 11, poz. 165) nieruchomość przeznaczona była w części jako tereny kolejowe, w części jako rezerwa drogowa układu komunikacyjnego, a w części jako teren pod usługi rzemiosła z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej (pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 16 listopada 2005 r.). Faktów tych nie kwestionuje organ II instancji. Skoro według akt sprawy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dacie komunalizacji we władaniu P., a dodatkowo z akta sprawy wynika (zaświadczenie Prezydenta W. z dnia 18 grudnia 2005 r. nr WMG.DMSP.AB-7225-5927/05), że sporna nieruchomość przeszła na własność Państwa jako tzw. mienie poniemieckie na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), to przed wydaniem decyzji obowiązkiem organu było ustalenie, kiedy i w jaki sposób nastąpiło objęcie przedmiotowej nieruchomości we władanie przez P. Po II Wojnie Światowej na skutek zmiany granic Państwo Polskie obejmowało majątek istniejący na tzw. Ziemiach Zachodnich, w skład których wchodziło również Miasto W. Generalnie następowało to na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Zgodnie z treścią przywołanej ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. na własność Państwa przeszły m.in. przedsiębiorstwa komunikacyjne Rzeszy Niemieckiej i niemieckich osób fizycznych i prawnych, przy czym - fakt godny podkreślenia - przy przejmowaniu na własność przez Państwo Polskie przedsiębiorstw m.in. komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał autorytatywnie właściwy Minister (§ 16 i 30 powołanego wyżej rozporządzenia z 1947 r.). W tym miejscu zwróć trzeba uwagę, że na mocy przepisów Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 11, poz. 55) P. zostały zmilitaryzowane i zarządzanie nimi przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przezeń osoby. Dekret ten obowiązywał do dnia 20 lipca 1949 r., kiedy to ustawą z dnia 1 lipca 1949 r. o zniesieniu militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 42, 305) został uchylony. Z analizy akt sprawy wynika, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie zbadała regulacji prawnych, w oparciu o które Kolej przejmowała majątek byłych kolei niemieckich. Jako jednostka zmilitaryzowana P. podlegała w tym okresie innym zasadom zarządzania niż przedsiębiorstwa nie mające takiego statusu. Wiele kwestii mogło mieć bowiem swoje uzasadnienie w treści konkretnych poleceń, które kierowane do jednostki zmilitaryzowanej, a więc zrównanej prawnie praktycznie z wojskiem, mogły mieć mniej sformalizowany charakter. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa czyniąc rozważania, czy strona skarżąca posiadała tytuł prawny do sprawowania zarządu, poprzestała na stwierdzeniu, że zarząd mógł być ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Nie wzięła natomiast pod uwagę, że przed 1961 r. tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy innych zdarzeń prawnych (np. protokołu zdawczo-odbiorczego – patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05), a przede wszystkim nie został uwzględniony fakt, że sporna działka mogła stanowić część infrastruktury kolejowej. Zatem przyjęcie przez organ odwoławczy poglądu, że strona skarżąca nie legitymuje się w stosunku do wspomnianej nieruchomości żadnym tytułem o charakterze prawnorzeczowym, należało uznać za co najmniej przedwczesne. Zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy tego nie uczynił. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii rozstrzygnięcie organu II instancji jest nieprawidłowe i zostało wydane z naruszeniem art. 28 i 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przede wszystkim ustali, czy przedmiotowa nieruchomość była poprzednio częścią majątku kolei niemieckiej, kiedy i w jaki sposób nastąpiło objęcie przedmiotowej nieruchomości we władanie przez P., a następnie zbada kto i kiedy pobudował znajdującą się częściowo na spornej działce oczyszczalnię ścieków, kiedy była ona eksploatowana i czy jej praca miała związek z funkcjonowaniem przebiegającej obok linii kolejowej (czy stanowiła część infrastruktury kolejowej), czy ewentualnie z gospodarką komunalną samorządu terytorialnego. Jeśli natomiast fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości we władanie przez P. nastąpił w okresie, gdy Kolej podlegała militaryzacji, to wymaganie by legitymowała się stosowną decyzją administracyjną z tamtego okresu, zdaniem Sądu, byłoby nieuzasadnione, gdyż - jak wspomniano wyżej - przedsiębiorstwo to było wówczas w inny sposób zarządzane. W odróżnieniu od wielu innych przedsiębiorstw o zasięgu ogólnokrajowym - Kolej była zawsze (w tym również w 1990 r.) przedsiębiorstwem cechującym się bardzo dużą odrębnością. Pracownicy Kolei np.: podlegali szczególnym przepisom, mającym pierwszeństwo przed kodeksem pracy, również kwestie emerytalne pracowników Kolei były specyficznie rozwiązane. Wreszcie P. posiadało całkowicie odrębne lecznictwo a także wiele budynków mieszkalnych. Również ustawowe wyłączenie spod komunalizacji na wniosek mienia, którego posiadaczem było P. (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Kolej Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) potwierdza powyższą odrębność i specyfikę tegoż przedsiębiorstwa. Zasygnalizowane odrębności P. stanowią zatem dowód, że władze państwowe, mając na względzie szczególne znaczenie tego przedsiębiorstwa dla interesów Państwa, zawsze w sposób odrębny regulowały sytuację prawną P., tak by zapewnić jej stabilizację sytuacji prawnej i gospodarczej. Rozstrzygając sprawę organ nie powinien poprzestać jedynie na teoretycznej analizie obowiązujących w różnych okresach przepisów, ale wskazać, które z nich mają zastosowanie lub nie znajdują zastosowania w odniesieniu do konkretnych zdarzeń prawnych lub faktycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.