III SAB/Kr 28/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. i K. G. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanawia: I. odrzucić skargę II. przyznać adwokatowi P. K. Kancelaria Adwokacka [...] K. ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] w tym kwotę [...] tytułem wynagrodzenia podwyższoną o 22 % z tytułu podatku od towarów i usług Skarżący A. i K. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dnia 26.10.2006 r. skargę na bezczynność "Starosty Powiatowego i Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego". Uzasadniając skargę skarżący zarzucili organom, że pozostają w stanie bezczynności naruszając przepis art. 24a pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, przez brak rozstrzygnięcia decyzją o złożonych zarzutach do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów obrębu C. Skarżący podnosili, że w przepisowym terminie wnieśli swoje umotywowane uwagi i zastrzeżenia, które z powodu nieznajomości przepisów "błędnie określili", co spowodowało, iż Starosta Powiatowy uznał, że uwag nie wniesiono, i że w związku z tym nie wyda decyzji, a stanowisko to poparł Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżący w piśmie z dnia 11 stycznia 2007 r. ustosunkowując się do otrzymanej odpowiedzi na skargę, podnieśli, że dnia [...] 2005 r. wnieśli do projektu modernizacji operatu ewidencji "uwagi i zarzuty" nie tylko wpisane do wykazu "uwag i zarzutów" ale także w formie 12 stronicowego pisma złożonego Staroście w tym dniu i uzupełnione kolejnym pismem z dnia [...] 2005 r. i nadanym tego dnia na adres organu. Przedłożyli, kserokopię otrzymanego do wiadomości, a skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pisma Głównego Geodety Kraju z dnia [...] znak [...], w którym wyraził on pogląd, że "zarzuty zgłoszone po upływie terminu, o którym mowa w art. 24a ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a przed datą ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków lub zgłoszone w dniu ogłoszenia, podlegają rozpatrzeniu zgodnie z art. 24a ust. 10 ustawy". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przedstawiając skargę z aktami sprawy, wniósł o oddalenie skargi na bezczynność tego organu. Organ wskazał, że w okresie od dnia [...] do [...] 2005 r. wyłożony był projekt opisowo-kartograficzny obrębu C. wykonany w ramach modernizacji operatu ewidencji gruntów. Do danych ujawnionych w projekcie skarżący wnieśli w okresie jego wyłożenia uwagi opisane w pozycji [...] "wykazu uwag i zastrzeżeń do projektu operatu" i uzupełnione pismem z dnia [...] 2005 r. Zdaniem organu z treści uwag wynikało, że w przedstawionym projekcie modernizacji nie oznaczono literą "s" spornych granic działek skarżących z działkami sąsiednimi. Uwagi zgłoszone w trakcie wyłożenia projektu zostały rozpatrzone w trybie art. 24a pkt 7 ustawy, tj. nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, lecz w formie poinformowania zgłaszającego uwagi przez upoważnionego pracownika starostwa powiatowego o ich przyjęciu lub odrzuceniu oraz przez sporządzenie w protokole wzmianki o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich załatwienia. Powołując się na powyższe okoliczności Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zajął stanowisko, iż brak jest podstaw do zarzucenia temu organowi bezczynności. Organ stwierdził, że operat ewidencji gruntów został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...]. W terminie 30 dni od ogłoszenia informacji o złożeniu operatu ewidencji gruntów skarżący nie wnieśli zarzutów do danych tego operatu. Nie powstał zatem przewidziany art. 24a "pkt 9" ustawy obowiązek rozstrzygnięcia decyzją o tych zarzutach przez starostę. Na rozprawie dnia 8 listopada 2007 r. wyznaczony w trybie prawa pomocy pełnomocnik skarżących z urzędu oświadczył, że podtrzymuje zarzut bezczynności względem obu organów. Bezczynności Starosty upatruje skarżący w niezałatwienie decyzją sprawy z wniesionych w dniu [...] 2005 r. zarzutów do zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów. W związku z powyższym na podstawie art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zarządził rozdzielenie skarg objętych jednym pismem, przy czym pod dotychczasową sygnaturą III SAB/Kr 28/06 pozostała sprawa ze skargi na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a sprawa ze skargi na bezczynność Starosty otrzymała sygn. akt III SAB/Kr 30/07. Wezwany o wskazanie aktu lub czynności w podjęciu, których pozostaje bezczynny Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, pełnomocnik skarżących wskazał, iż bezczynności tego organu upatruje w niewydaniu postanowienia jako organ wyższego stopnia rozstrzygającego w trybie art. 37 kpa o zażaleniu na bezczynność Starosty. Pełnomocnik skarżących nie wskazał aktu złożonego przez skarżących, a stanowiącego ich zażalenie do Głównego Geodety Kraju na niezałatwienie w terminie sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru, którego wniesienie poprzedzało by wniesienie skargi na bezczynność tego organu. Z przedstawionych przy odpowiedzi na skargę akt sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przekazaną mu według właściwości przez Urząd Marszałka Województwa, "skargę na działalność Starosty", po uzyskaniu wyjaśnień tego organu, uznał za nieuzasadnioną i zajął stanowisko w piśmie z dnia [...] znak [...] do skarżących, że skarżący w terminie, o którym mowa w art. 24a "pkt 9" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wnieśli zarzutów do operatu. Skarżący przy piśmie z dnia 11 stycznia 2007 r. ustosunkowującym się do odpowiedzi na skargę, przedłożyli kserokopię skierowanego do WINiG, oraz do wiadomości skarżących pisma Głównego Geodety Kraju z dnia [...] znak [...]. Z treści tego pisma wynika, że przesłano przy nim pismo skarżących z dnia 2.10.2006 r., o zbadanie czy zarzuty zgłoszone do danych operatu zostały rozpatrzone przez Starostę w drodze decyzji, zgodnie z art. 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W dalszej części pisma Główny Geodeta Kraju zawarł stanowisko, co do terminu od którego można wnieść zarzuty podlegające rozpatrzeniu w formie decyzji, wyżej już wskazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ulega odrzuceniu z powodu niedopuszczalności. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) – dalej – ustawa ppsa – Sąd odrzuca skargę m.in. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1) i pkt 6 jeżeli z innych przyczyn (nie wymienione w pkt 1-5 tego przepisu) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W sprawie zachodzą obie przesłanki do odrzucenia skargi. Zgodnie z przepisem art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. tj. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w rozumieniu przepisów kpa jest organem: 1. pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie; 2. wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 7 "d" pkt 1 Starosta w zakresie m.in. ewidencji gruntów i budynków jest organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Podniesiony zarzut bezczynności skierowany pod adresem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a skonkretyzowany na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r., oznacza zarzut, iż jako organ wyższego stopnia względem Starosty nie rozstrzygnął w formie postanowienia, o zażaleniu skarżących, na niezałatwienie w terminie przez Starostę w formie decyzji sprawy z wniesionych w dniu [...] 2005 r. zarzutów do operatu ewidencji gruntów. Skarga na bezczynność organu wyższego stopnia w wydaniu postanowienia w trybie art. 37 kpa w związku z wniesionym zażaleniem nie jest dopuszczalna. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sądy administracyjne, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 ustawy zawiera katalog spraw, w których orzekają sądy administracyjne w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej. Należą do nich skargi na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym , na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawach, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 lub akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wymienione w pkt 5-7 tego przepisu akty nie mają związku ze sprawą. Według natomiast pkt 8 – ostatniego w tym katalogu – Sądy administracyjne orzekają w przedmiocie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Przepis art. 37 kpa w § 1 stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W myśl § 2 organ wymieniony w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienie sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminu załatwienia spraw w przyszłości. Jak z powyższego wynika, nawet gdy organ wyższego stopnia uznaje zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 kpa za uzasadnione, to wydane przez ten organ postanowienie nie kończy postępowania, na przewłokę, którego złożono zażalenie, ani tym bardziej nie rozstrzyga sprawy (w której istnieje bezczynność) co do istoty. Zarazem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują środka odwoławczego w postaci zażalenia od postanowienia organu wyższego stopnia, którym rozstrzygnął w trybie art. 37 § 1 kpa o zażaleniu na bezczynność organu I instancji i to bez względu na to, czy organ wyższego stopnia uznał zażalenie na bezczynność za uzasadnione czy bezzasadne. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy kpa nie przewidują zażalenia na postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 37 kpa. Kwestia ta została już wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 2005.06.22 I SA/Wa 941/04 – Lex Nr 179056). Skoro nawet na ewentualnie wydane, przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w trybie art. 37 § 2 kpa postanowienie rozstrzygające o zażaleniu na bezczynność organu I instancji zażalenie nie służy, to w świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy ppsa, sprawa taka nie należy do kategorii, na które może być wniesiona skarga do Sądu Administracyjnego. Nie może być zatem przedmiotem skargi na bezczynności, zarzut nie wydania postanowienia w trybie art. 37 kpa przez organ wyższego rzędu. Z tych przyczyn zachodzi podstawa odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. Nadto w świetle art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopuszczalność wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, warunkowana jest uprzednim wyczerpaniem dostępnych środków zaskarżenia, w postaci opartego na przepisie art. 37 § 1 kpa zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie przez ten organ sprawy w terminie określonym art. 35 kpa lub ustalonym w trybie art. 36 kpa. W myśl przepisu art. 7a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Główny Geodeta Kraju pełni funkcje organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa względem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżący nie wykazali, że wniesienie skargi do Sądu na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora, poprzedzone było wniesieniem zażalenia na bezczynność tego organu do Głównego Geodety Kraju. Z pisma Głównego Geodety Kraju z dnia [...] wynika tylko, iż przesyła przy nim pismo skarżących z 2 października 2006 r., oraz wyraża pogląd prawny, co do terminu, od którego mogą być wnoszone zarzuty na operat ewidencji gruntów, podlegające rozpoznaniu w formie decyzji. Podstawę odrzucenia skargi, stanowi także zatem przepis art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.