III SAB/Kr 30/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr) WSA Krystyna Kutzner Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. G. i K. G. na bezczynność Starosty I. zobowiązuje Starostę Powiatu do załatwienia w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych, sprawy w przedmiocie zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów złożonych pismem skarżących z dnia 29 listopada 2005r. z daty wpływu 5 grudnia 2005r. II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. K. - Kancelaria Adwokacka ul. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług. Skarżący A. G. i K. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dnia 26 października 2006 r. skargę na bezczynność "Starosty Powiatowego i Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ". Sprawę z tej skargi zarejestrowano do sygn. akt III SAB/Kr 28/06. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. na podstawie art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zarządził rozdzielenie skarg objętych jednym pismem w ten sposób, że sprawa ze skargi na bezczynność Starosty otrzymała sygn. niniejszą III SAB/Kr 30/07. Uzasadniając skargę skarżący zarzucili Staroście, że pozostaje w bezczynności naruszając przepis art. "24a pkt 9" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez brak rozstrzygnięcia decyzją o zarzutach wniesionych dnia 24 listopada i uzupełnionych dnia 29 listopada 2005 r. do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów obrębu C. Skarżący podnosili, że w przepisanym ustawą terminie wnieśli swoje umotywowane zarzuty, określone z powodu nieznajomości przepisów błędnie jako "uwagi i zastrzeżenia", co spowodowało zajęcie przez Starostę stanowiska, że nie jest zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Starosta Powiatu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że po okresie wyłożenia w dniach od 7 do 28 listopada 2005 r. w budynku starostwa Powiatowego, projekt operatu opisowo-kartograficzny dla obrębu ewidencyjnego C., z dniem 29 listopada 2005 r. stał się obowiązującym operatem opisowo-kartograficznym. Informacja o tym została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z dnia [...]. Organ podniósł, że w okresie wyłożenia projektu, skarżący dnia 8.11.2005 r. wnieśli swoje uwagi do danych ujawnionych w projekcie opisane w poz. 22 "wykazu uwag i zastrzeżeń" oraz dodatkowo uzupełnione pismem z 24.11.2005 r. Wniesione przez skarżących uwagi, rozpatrzone zostały w dniu 28.11.2005 r., w trybie art. "24a pkt 7" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w celu przyjęcia lub odrzucenia uwag przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Wyjaśnił Starosta, że z powodu spiętrzenia spraw związanych z prowadzonym postępowaniem modernizacyjnym, o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag skarżący zostali powiadomieni pismem z dnia 10 marca 2006 r. znak [...]. Podkreślono, że przepis "art. 24a ust. 7" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa terminu w jakim ma nastąpić rozpatrzenie uwag złożonych w czasie wyłożenia projektu i zawiadomienie o ich przyjęciu lub odrzuceniu a także, że ustawa nie przewiduje formy decyzji dla rozstrzygnięcia o uwagach do projektu. Zdaniem Starosty rozstrzygnięcie w formie decyzji, dotyczy jedynie zarzutów zgłoszonych do operatu ewidencyjnego w terminie 30 dni od dnia ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, który według organu obejmuje w sprawie okres "od dnia 30 listopada do 29 grudnia 2005 r.". W przekonaniu organu zarzuty nie zostały przez skarżących w tym terminie zgłoszone, gdyż uwagi z dnia 8.11.2005 r. uzupełniono pismem z 24.11.2005 r. Starosta podkreślił, że jego stanowisko poparł Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 26.07.2006 r. znak [...]. W piśmie uzupełniającym skargę złożonym dnia 5 lutego 2008 r. pełnomocnik skarżących zajął stanowisko, że początkowym dniem terminu do wniesienia w trybie art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zarzutów do operatu ewidencji gruntów, jest dzień, w którym projekt stał się operatem, i wskazał na pismo z dnia 29 listopada 2005 r. mające charakter zarzutów. Z przedstawionych przy odpowiedzi na skargę przez Starostę akt sprawy wynika m.in., że:  dnia 24 listopada 2005 r. (k.88) do Starostwa Powiatowego wpłynęło datowane na ten sam dzień pismo skarżących skierowane do Starosty, a zatytułowane jako "zarzuty" do ogłoszonego projektu modernizacji ewidencji gruntów obrębu C. W obszernym piśmie opisano jakie zarzuty wnoszą skarżący do projektu.  dnia 5 grudnia 2005 r. (k. 86) wpłynęło do Starostwa datowane na 29 listopada 2005 r., adresowane do Starosty pismo skarżących zatytułowane jako "uzupełnienie do zarzutów" a podnoszące, że w dniach 8 i 24.11.2005 r. zapoznano ich tylko z częścią kartograficzną wyłożonego operatu, bez części opisowej. W piśmie wskazano, że dnia 24.11.2005 r. pod nową pozycją 22 wnieśli zarzuty do wyłożonego od 7.11.05 projektu operatu a w obecnym piśmie podtrzymują zarzuty i wnoszą o powiadomienie o terminie obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Województwa w przedmiocie założenia operatu.  pismem z dnia 10 marca 2006 r. znak [...] (k. 70) doręczonym skarżącym 7 kwietnia 2006 r. Starosta poinformował o sposobie uwzględnienia w dniu 28.11.2005 r. części złożonego do projektu modernizacji, a uzupełnionego pismem z dnia 24.11.2005 r. "zastrzeżenia" Nr 22. Skierowane do skarżących pismo Starosty z dnia 10 marca 2006 r. nie odnosi się do pisma skarżących z dnia 29.11.2005 r. z daty wpływu 5.12.2005 r.  przed wniesieniem skargi na bezczynność Starosty skarżący pismem z dnia 20 lutego 2006 r. skierowali do Marszałka Województwa "skargę" na działalność Starosty m.in. na "brak odpowiedzi w drodze decyzji" na zarzuty zgłoszone w dniu 24.11.2005 r. i uzupełnione pismem wysłanym listem poleconym w dniu 29.11.2005 r. (k. 67-70)". Pismo skarżących przekazane zostało Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.  Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia 26 lipca 2006 r. [...] (k. 51) po "rozpatrzeniu pisma z dnia 20 lutego 2006 r." udzielił skarżącym odpowiedzi uznając, że w terminie przewidzianym art. 24a "pkt 9" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie wnieśli zarzutów do operatu ewidencji obligujących do wydania decyzji. Stanowisko to wyrażono po uzyskaniu wyjaśnień od Starosty.  w aktach sprawy Starosty, znajduje się (k. 46) przesłane do wiadomości tego organu, a skierowane do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismo Głównego Geodety Kraju z dnia [...] znak [...]. Z treści tego pisma wynika, że przesłano przy nim do INGiK pismo skarżących z 2.10.06 z prośbą o zbadanie czy zarzuty skarżących zostały rozpatrzone przez Starostę w drodze decyzji, zgodnie z art. 24a ust. 10. W dalszej części tego pisma Główny Geodeta Kraju zawarł stanowisko, że zarzuty zgłoszone po upływie terminu, o którym mowa w art. 24a ust. 4, a przed datą ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się obowiązującym operatem podlegają rozpatrzeniu zgodnie z art. 24a ust. 10 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - dalej ustawa ppsa - kryterium sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem. Sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak - zgodnie z art. 134 § 1 ppsa - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sprawy jest postawiony Staroście zarzut, iż pozostaje bezczynny w załatwieniu decyzją wydaną na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) - dalej ustawa - sprawy w przedmiocie zarzutów do operatu ewidencji gruntów dla obrębu C. w jednostce ewidencyjnej R. - Z., wniesionych pismem z dnia 29 listopada 2005 r. z daty wpływu 5 grudnia 2005 r. do Urzędu Starosty. Tak sformułowany zarzut bezczynności jest uzasadniony. Należy wskazać, że z mocą od dnia 22 września 2004 r. przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 21.06.2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) został dodany do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) przepis art. 24a. Przepis ten reguluje tryb postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zarządzonego przez starostę, a w szczególności etapy tego postępowania, oraz określa uprawnienia służące zainteresowanym na poszczególnych etapach postępowania modernizacyjnego. Zgodnie z przepisami art. 24a ust. 1, 2 i 3 Starosta jest organem, który może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu (obrębów) ewidencyjnych, o czym oraz o trybie postępowania informuje przez wywieszenie informacji na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Po etapie informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie związanego z tym postępowania, Starosta, zgodnie z przepisem art. 24a pkt 4 wykłada na okres 15-tu dni roboczych do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, projekt operatu opisowo-kartograficznego. Wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji, stosownie do przepisu art. 24a ust. 5 winno być poprzedzone wywieszeniem na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa i właściwego urzędu gminy na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, informacji o terminie i miejscu wyłożenia projektu, a także ogłoszeniem tej informacji w prasie o zasięgu krajowym. Skarżący nie kwestionują, co potwierdzają akta sprawy, iż wymogi przepisu art. 24a ust. 5 zostały spełnione. Projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu C. w jednostce ewidencyjnej R. - Z., wyłożony został w dniach 7-28 listopada 2005 r. w budynku siedziby Starostwa. Zgodnie z przepisem art. 24a ust. 6 każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. W sprawie jest poza sporem, że skarżący w okresie wyłożenia projektu, dnia 8.11.2005 r. wnieśli uwagi do projektu opisane w wykazie uwag i zastrzeżeń oraz uzupełnili je pismem z 24 listopada 2005 r., złożonym organowi w tym samym dniu. Zgodnie z przepisem art. 24 a ust. 7 sposobem załatwienia uwag złożonych do projektu w czasie jego wyłożenia, nie jest decyzja administracyjna, lecz informacja o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu, udzielona przez upoważnionego pracownika starostwa powiatowego, posiadającego uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 ustawy. Rozstrzygnięcie o przyjęciu lub odrzuceniu uwag następuje przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych związanych z projektem operatu ewidencyjnego modernizacji. Upoważniony pracownik w protokole sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia. Ustawa nie określa żadnego terminu do rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trybie art. 24a ust. 6. Starosta o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu i uzupełnionych pismem z dnia 24.11.2005 r., poinformował skarżących w piśmie z dnia 10 marca 2006 r. W przepisie art. 24a ust. 8 ustawa stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4 (tj. wyłożenia projektu na okres 15 dni roboczych), projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem gruntów i budynków, a informację o tym Starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Wzajemna relacja przepisów art. 24a ust. 6 i ust. 8 wskazuje, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym, z chwilą upływu terminu na jaki projekt był wyłożony. Ewentualne uwagi do projektu złożone w trybie art. 24a ust. 6 oraz sposób i termin ich załatwienia nie mają wpływu na bieg terminu, po upływie którego projekt staje się z mocy prawa obowiązującym operatem ewidencji gruntów. Zgodnie z przepisami art. 24a ust. 9 i 10 środkiem prawnym służącym do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo kartograficznym, przez osoby, których interesu prawnego dotyczą te dane są zarzuty. O uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. W myśl art. 24a ust. 12 zarzuty zgłoszone po upływie terminu określonego w ust. 9, tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją. W zależności zatem od etapu prac modernizacji ewidencji gruntów ustawa przewiduje różne środki; uwagi do projektu, zarzuty do operatu, oraz wnioski o zmianę danych ewidencji. Na tle powyższych uregulowań, za nieuzasadnione należy uznać stanowisko Starosty, że początkową datą powstania uprawnienia do złożenia zarzutów od projektu operatu, jest dzień ogłoszenia przez Starostę informacji o tym, że stał się operatem w dzienniku urzędowym województwa. Użyte w przepisie art. 24a ust. 9 ustawy sformułowanie, że każdy .... może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8 (tj. o tym, iż projekt stał się operatem), zgłaszać zarzuty do tych danych nie wyłącza skutecznego wniesienia zarzutów do operatu, o których uwzględnieniu lub odrzuceniu starosta rozstrzyga decyzją, przed obwieszczeniem powyższej informacji. Przewidziany art. 24a ust. 9 termin 30 dni do wniesienia zarzutów od operatu, ma charakter terminu końcowego, po upływie którego złożone zarzuty traktowane są już jako wnioski o zmianę danych. W Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z dnia [...], pod poz. [...] Starosta zamieścił informację z dnia 29 listopada 2005 r., że wyłożony w dniach 7-28 listopada 2005 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczący modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu C. w jednostce ewidencyjnej R. - Z. stał się z dniem 29 listopada 2005 r. operatem. Literalna wykładnia przepisu art. 24a ust. 9, prowadzi do sytuacji, że pomiędzy datą z którą projekt operatu stał się z mocy prawa operatem tj. dniem 29.11.2005 r., a datą ogłoszenia o tym w dniu 31 grudnia 2005 r. skarżącym nie służył by żaden środek prawny ani w postaci uwag (właściwych co do projektu), ani zarzutów, ani tym bardziej wniosków o wprowadzenie zmian. Wynikające z literalnego brzmienia przepisu wnioski nie dają się pogodzić z wykładnią systemową i celowościową przyjętych przez ustawę regulacji co do środków służących na etapie projektu modernizacji operatu ewidencyjnego i względem obowiązującego już operatu ewidencji gruntów. Z tych względów uzasadnione jest stanowisko skarżących, że datowane na 29 listopada 2005 r. pismo, z daty wpływu 5 grudnia 2005 r. do Urzędu Starosty (k. 86-87 akt), stanowi zarzuty w rozumieniu art. 24a ust. 9 podlegające rozpoznaniu w trybie art. 24a ust. 10 w formie decyzji o ich uwzględnieniu lub odrzuceniu. Okoliczność, iż pismo zatytułowane jest jako "uzupełnienie" nie ma doniosłości prawnej o tyle, iż z jego treści wynika, że w całości podtrzymują skarżący swoje poprzednie stanowisko, zgłaszane w okresie gdy operat nie był jeszcze obowiązujący. Należało też przyjąć w świetle akt sprawy, że skarga na bezczynność Starosty została poprzedzona dostępnym stronie środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 ppsa w postaci zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Charakter zażalenia ma bowiem pismo skarżących z dnia 20 lutego 2006 r. przekazane Inspektorowi Geodezji i Kartografii jako organowi wyższego stopnia - zgodnie z art. 7"b" ust. 2 pkt 2 ustawy. Okoliczność, że organ wyższego stopnia nie podzielił stanowiska skarżących oraz że nie wypowiedział się w formie postanowienia nie ma doniosłości prawnej dla oceny, że przed wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność skarżący wyczerpali dostępne im środki prawne. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I-szym sentencji wyroku na podstawie art. 149 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 w/w ustawy.