II GSK 340/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. skargi kasacyjnej A. B., R. i E. B. M. H. Spółki Jawnej Z. [...] w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt I SAB/Wa 154/07 w sprawie ze skargi E. C.-K. i A. B., R. i E. B. M. H. Spółki Jawnej Z. [...] w W. na bezczynność Ministra Budownictwa w przedmiocie dopuszczenia w charakterze strony do postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej zarządcy nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt I SAB/Wa 154/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę E. C.–K. oraz A. B., R. i E. B. M.H. Spółki Jawnej Z. [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Budownictwa w przedmiocie dopuszczenia E. C.–K. w charakterze strony do postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej zarządcy nieruchomości M. H. I W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że skargę na bezczynność Ministra Budownictwa wniosła E. C. – K. działając w imieniu własnym oraz jako przedstawiciel A. B., R. i E. B. M.H. Spółki Jawnej Z. [...] z siedzibą w W. (dalej zwanej spółką A.). Domagała się dopuszczenia jej do udziału w charakterze strony do postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej zarządcy nieruchomości M. H. i żądała, aby Sąd nakazał Ministrowi orzeczenie o jej wniosku. Minister Budownictwa wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że E. C. – K. nie może zostać stroną postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej zarządcy nieruchomości, bowiem nie posiada licencji zarządcy nieruchomości i nie zarządza nieruchomością, zaś sprawa dotycząca odpowiedzialności zawodowej M. H. została zakończona decyzją merytoryczną. Odrzucając skargę Sąd przypomniał treść art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) i wskazał, że organy administracji nie uznały E. C. – K. za stronę postępowania administracyjnego, bowiem sprawa dotyczy odpowiedzialności zawodowej M. H. W tej sytuacji E. C. – K. nie może być stroną postępowania administracyjnego. Dalej Sąd wskazał, że z odpisu z rejestru przedsiębiorców KRS wynika, iż w spółce A. obowiązuje dwuosobowa reprezentacja, zatem E. C. – K. nie może samodzielnie reprezentować spółki A., więc skarga wniesiona przez nią w imieniu spółki A. podlega odrzuceniu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. II Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła A. B., R. i E. B. M.H. Spółka Jawna Z. [...], reprezentowana przez radcę prawnego. Wniosła o: - uchylenie skarżonego postanowienia w całości, - rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia z zakresu administracji gospodarczej i prawa konstytucyjnego, tj. kwestii dotyczącej granic ingerencji Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w sferę praw jednostki; chodzi tu o rozstrzygnięcie, czy ocena wykonywania zawodu zarządcy nieruchomości (osobiście przez zarządcę, czy przez przedsiębiorcę) może podlegać reglamentacji dokonywanej przez przedstawicieli środowiska zasiadających w Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która to Komisja nie jest organem administracji publicznej, - udzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedzi, kto może być stroną postępowania administracyjnego toczącego się przed organem administracji publicznej, jakim jest Minister Budownictwa, wszczętego przez ten organ w celu ustalenia odpowiedzialności za zarządzanie nieruchomością wspólną wspólnoty mieszkaniowej w przypadku, gdy jedną ze stron umowy zlecenia jest zarząd wspólnoty mieszkaniowej, a drugą przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki jawnej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię, gdyż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma interes prawny, b) art. 35 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuznanie prawa E. C. – K. do występowania przed sądem w charakterze pełnomocnika przedsiębiorcy nieposiadającego osobowości prawnej, pomimo legitymowania się przez nią pełnomocnictwem udzielonym przez M. H. do działania w jego zastępstwie oraz w imieniu spółki jawnej A., c) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie strony do przedłożenia pełnomocnictwa, d) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi przed wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, e) art. 3 p.p.s.a. poprzez pozostawienie bez kontroli działalności organu administracji publicznej, który naruszył w niniejszym postępowaniu zasady ogólne wyrażone w art. 6, 7, 8 k.p.a., f) art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 30 § 1 i art. 40 k.s.h. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) w związku z art. 35 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, a więc przez uznanie, że wspólnik spółki jawnej nie może reprezentować spółki jawnej, b) art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej: u.g.n., poprzez odrzucenie skargi przedsiębiorcy, c) art. 185 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie spowodowane mylnym założeniem, iż w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z umową o zarządzanie nieruchomością zawartą ze wspólnotą mieszkaniową, d) art. 6, 18, 20, 22 i 29 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) na skutek nieprawidłowego założenia, że w sprawie mamy do czynienia z umową o zarządzanie zawartą przez wspólnotę mieszkaniową. W uzasadnieniu podała, że na podstawie umowy o zarządzanie może działać zarówno zarządca nieruchomości, jak i przedsiębiorca. Przedsiębiorca, będący stroną umowy poczytywanej przez organ, jako umowa o zarządzanie, posiada interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi. Przedsiębiorcą takim jest skarżąca spółka jawna (reprezentowana przez E. C. – K.) i to ona powinna być stroną postępowania administracyjnego, a nie tylko jeden z jej wspólników – M. H. Sąd I instancji nie wezwał strony do uzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, a konsekwencjami swoich uchybień obciążył skarżącą. Skarżąca wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi niewątpliwie okazałaby uchwałę wspólników, której załącznikiem było pełnomocnictwo M. H. udzielone E. C. – K. do reprezentowania skarżącej. Sąd I instancji błędnie przyjął, że sprawa dotyczy odpowiedzialności za zarządzanie nieruchomością położoną przy ul. Z. 8, zamiast przy ul. M. 18. Wspólnota mieszkaniowa tego budynku nie podjęła uchwały o powierzeniu zarządzania nieruchomością skarżącej spółce, jak również M. H., a jedynie wybrała jednoosobowy zarząd, który zarządza nieruchomością wspólną i ponosi za to wyłączną odpowiedzialność. Nieprzekazanie przez organ administracyjny w terminie ustawowym akt sprawy do Sądu I instancji sprawiło, że skarga na bezczynność organu nie została rozpoznana przed wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym. Pozbawiło to skarżącą prawa do uczestnictwa w tym postępowaniu, co w konsekwencji powoduje nieważność wydanej decyzji i konieczność wznowienia postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną spółki A. wniosła E. C. – K., która zgodziła się ze wszystkimi tezami i wnioskami przedstawionymi w skardze kasacyjnej z wyjątkiem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną wstrzymaniem wykonania decyzji przez organ z urzędu. Dodatkowo zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 185 ust. 2 u.g.n. oraz art. 98 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które są wyznaczone przez podstawy kasacyjne. W ramach tych podstaw należy postawić zarzuty kasacyjne, tj. przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. NSA co do zasady związany jest granicami skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania sądowego, co oznacza, że niezależnie od treści kasacji bada, czy nie zachodziły podstawy nieważności postępowania. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi m.in., gdy droga sądowa jest niedopuszczalna. Dopuszczalność drogi sądowej jest więc okolicznością badaną zawsze z urzędu na wstępie rozpoznawania każdej skargi kasacyjnej, przed rozważeniem powołanych przez stronę podstaw kasacyjnych. Skutkiem niedopuszczalności drogi sądowej jest zawsze odrzucenie skargi. Stwierdziwszy niedopuszczalność drogi sądowej Sąd I instancji, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzuca skargę, a jeśli Sąd ten skargi nie odrzuci, NSA działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. niezależnie od treści skargi kasacyjnej uchyla orzeczenie I instancji i odrzuca skargę. Mając na względzie uregulowania powyższe przypomnieć należy, że w sprawie niniejszej Sąd I instancji odrzucił skargę, choć z przyczyn innych, niż niedopuszczalność drogi sądowej, a rozpoznawana skarga została oparta na obu ustawowych podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i prawa procesowego, zaś w ramach każdej z podstaw sformułowane zostały konkretne zarzuty niedotyczące jednak niedopuszczalności drogi sądowej. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, gdyż postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jak wynika z akt sprawy, E. C. – K. dwukrotnie (w dniu 9 stycznia 2007 r. i w dniu 8 września 2007 r.) składała wnioski do Ministra Budownictwa o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej zarządcy nieruchomości M. H., z którym prowadziła spółkę jawną A., a wobec braku reakcji Ministra na te wnioski, w dniu 12 września 2007 r. działając w imieniu swoim i spółki A. wniosła skargę na bezczynność Ministra w rozpoznaniu jej wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony. Pismem z dnia 11 października 2007 r. Minister odpowiedział na wnioski E. C. – K. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony i wyjaśnił, że stroną postępowania może być tylko M. H., bowiem sprawa dotyczy jego odpowiedzialności zawodowej. Jak wskazano wyżej przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, tzn. czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ma więc charakter ograniczony, co oznacza, że zasadniczo objęte są nią jedynie działania administracji publicznej wskazane w p.p.s.a. Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, skarga na bezczynność organów służy w ograniczonym zakresie i może być skutecznie wniesiona, gdy organ nie wydaje w terminach przewidzianych prawem aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. (decyzji lub postanowień). Skarga na bezczynność służy także wtedy, gdy organ nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi na bezczynność Sąd musi rozważyć, czy aktywność organu, której domaga się skarżąca mieści się w granicach wyżej przedstawionych, bowiem zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Inaczej mówiąc, jeżeli organ jest zobligowany do wydania decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tego nie czyni – stronie służy skarga na bezczynność. W innych sprawach skarga na bezczynność nie służy, co oznacza, że droga sądowa jest niedopuszczalna. W sprawie niniejszej skarga dotyczy bezczynności organu – Ministra Budownictwa w dopuszczeniu E. C.–K. do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej M. H. W doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że "dopuszczenie" do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia, zatem sprawa niniejsza nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Jako że czynność, której podjęcia domaga się skarżąca, nie jest żadnym z aktów opisanych w pkt 1 – 3, kluczową kwestią, dla określenia możliwości poddania niedziałania organu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy żądana aktywność organu mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 – 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Mając na uwadze wymogi powyższe uznać należy, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy działanie organu polegające na wysłaniu do wnioskodawczyni pisma wyjaśniającego, iż z uwagi na brak interesu prawnego nie jest ona stroną postępowania, a nawet brak jakiegokolwiek działania, co do jej wniosku i nieudzielenie jakiejkolwiek informacji, nie podlegają w ogóle kontroli sądowej. Brak aktywności organu polegający na niepodjęciu żadnych działań, co do wniosku o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony nie jest więc bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądowej. Skoro niedziałanie organu nie podlegało kontroli sądowej, droga sądowa w sprawie dopuszczenia do udziału w sprawie innego podmiotu (M. H.) w charakterze strony była niedopuszczalna. Zatem skarga na bezczynność, polegającą na niepodjęciu czynności dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony, ulegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zważywszy powyższe uznać należy, że postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy rozważanie pozostałych zarzutów kasacyjnych jest bezprzedmiotowe, bowiem w sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności drogi sądowej wszelkie dalsze działania Sądu były nieuprawnione. Nie mogły więc okazać się skuteczne zarzuty procesowe dotyczące wadliwej oceny pełnomocnictwa, niewezwania do usunięcia braków formalnych i wadliwej oceny interesu prawnego skarżącej, bowiem, wobec oczywistej niedopuszczalności drogi sądowej, Sąd nie był uprawniony do podejmowania żadnych działań procesowych i dokonywania ocen materialno -prawnych. Na marginesie tylko wskazać należy, że "niedopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony" może podlegać zaskarżeniu w trybie administracyjnym i kontroli sądowej poprzez wniesienie odwołania od decyzji I instancji (wydanej w sprawie innego podmiotu), a następnie przez wniesienie skargi na postanowienie II instancji o niedopuszczalności odwołania. To w tym postępowaniu podlega badaniu interes prawny skarżącego do uczestniczenia w "cudzej" sprawie w charakterze strony. Nie są więc trafne zarzuty kasacji nr 1 lit. e i lit. f o pozostawieniu działalności organu bez kontroli, bowiem kontrola jest możliwa, jednak w innym trybie. Mając na uwadze powyższe NSA działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.