II OSK 229/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1437/07 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1437/07, w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nałożył na inwestora S. D. obowiązek całkowitej rozbiórki murowanego garażu o wymiarach 5,04 m x 3,60 m wybudowanego na działce ewid. [...] we wsi S. gm. C., wskazując, iż obiekt wybudowano w 2001 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę, zaś jego lokalizacja jest niezgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co wyczerpuje dyspozycję art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania S. D. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził prawidłowość postępowania przed organem I instancji i podkreślił wymóg uzyskania pozwolenia na budowę budynku garażowego. Powołując treść art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji II instancji, organ podkreślił naruszenie warunków technicznych przy budowie garażu, co decyduje o niemożności przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i stanowi o konieczności zastosowania rozbiórki przedmiotowego garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę S. D. na powyższą decyzję wskazał, że podlega ona uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych w postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, określających przypadki, kiedy nie ma wymogu pozwolenia, natomiast jest konieczność zgłoszenia właściwemu organowi. Sąd uznał, że bezspornym jest, iż w przedmiotowym przypadku inwestor nie miał pozwolenia ani też nie było zgłoszenia obiektu określonego w decyzji jako murowany garaż na działce nr ew. [...] we wsi S. Decyzja rozbiórkowa wydana została w trybie art. 48 prawa budowlanego, ze wskazaniem, że działka ta znajduje się na terenie określonym w planie zagospodarowania przestrzennego gminy jako adaptowana i projektowana pod zabudowę zagrodową. Jak wskazały organy przedmiotowy obiekt został wybudowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji stwierdził, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie ustalił i nie wskazał, czy jest to działka budowlana czy też siedliskowo-rolna i z jakiego charakteru działką graniczy. Zdaniem Sądu brak ustalenia charakteru działki skarżącego, który podkreśla, że jest rolnikiem, a przedmiotowy budynek gospodarczy przeznaczony jest do przechowywania produktów rolnych i sprzętu rolniczego, jak również brak ustalenia charakteru działki sąsiedniej uniemożliwia Sądowi skontrolowanie prawidłowości zastosowania przez organ w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego i ustaleń w zakresie niezgodności z warunkami technicznymi która to niezgodność powoduje niemożność przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Powyższe uchybienia w postępowaniu organów obu instancji Sąd uznał zatem za naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, a to art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia przesłanek (niewłaściwe zastosowanie normy ust. 1 tego przepisu) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię, 2) przepisów postępowania, a to przepisu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niezgodne z okolicznościami sprawy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania uzasadniającego uchylenie decyzji oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i wadliwe wskazanie co do dalszego trybu postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, gdyż uznał za niezbędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy działka na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, jest działką budowlaną, czy też "siedliskowo-rolną" i z jakiego charakteru działką graniczy, zaś brak ustalenia charakteru działki skarżącego i działek sąsiednich narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i uniemożliwia Sądowi ocenę merytoryczną zaskarżonych decyzji pod kątem zgodności z art. 48 Prawa budowlanego. Takie stanowisko Sądu narusza, zdaniem składającego skargę kasacyjną, przepis § 12 wyżej wskazanego rozporządzenia, poprzez wskazanie, że nie ma on zastosowania do budynków sytuowanych na "działkach zagrodowych", podczas gdy zarówno ten przepis jak i inne przepisy tego aktu prawnego nie przewidują odrębnych rozwiązań pod względem sytuowania budynków w zależności od charakteru działki. Jedyne rozróżnienie dotyczy charakteru budynku: gospodarczy czy mieszkalny (por. § 12 pkt 7, a także § 109-112 ww. rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do wszystkich budynków i związanych z nimi urządzeń usytuowanych na działkach budowlanych oraz do zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę (§ 1 cyt. rozporządzenia), przy czym ani przepisy rozporządzenia, ani przepisy Prawa budowlanego, będące podstawą ich wydania, nie zawierają definicji pojęcia "działka budowlana" bądź "działka zagrodowa". W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną okoliczności wskazane przez Sąd jako nie wyjaśnione przez organy prowadzące postępowanie (charakter działki skarżącego i działek sąsiednich) nie mają istotnego znaczenia w świetle brzmienia § 12 ww. rozporządzenia i art. 48 Prawa budowlanego leżących u podstaw wydania obu uchylonych przez sąd decyzji, a zatem stwierdzenie przez Sąd na tej podstawie, że nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy i tym samym nastąpiło naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. jest niezasadne. Dalszymi konsekwencjami naruszenia przez Sąd ww. przepisów jest błędne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnośnie wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, polegające na nakazaniu ustalenia przez organy okoliczności, które w świetle cyt. powyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych i Prawa budowlanego, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym, nie jest zaś uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Właśnie to związanie zarzutami skargi kasacyjnej i jej podstawami wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Stanowi do wymóg powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia naruszenia ich, a w razie zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących elementów, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym obwarowana jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.) by zapewnić kasacji odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z brzmienia art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że autor skargi kasacyjnej ma przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić, które przepisy ustawy oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp, punkt) zostały naruszone i na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek ten nie jest spełniony gdy skarga zmusza Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, gdzie jej autor będąc profesjonalnym pełnomocnikiem ograniczył się do postanowienia ogólnie sformułowanego zarzutu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1) naruszenia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez jego niezastosowanie mimo istnienia przesłanek, 2) naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię. Tak określone zarzuty skargi kasacyjnej nie odpowiadają ustawowym wymogom wyżej wskazanym, jeśli się zważy, iż art. 48 prawa budowlanego zawiera dwa ustępy i 5 punktów a § 12 ww. rozporządzenia posiada 7 punktów regulujących usytuowanie budynków na działce. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który jest związany zarzutami skargi kasacyjnej dokonanie kontroli zasadności skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor posługuje się określeniem ogólnym przepisów prawnych, tj. art. 48 prawa budowlanego i § 12 rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. Treść uzasadnienia sprowadza się jedynie do polemiki i negowania stanowiska Sądu pierwszej instancji. Tak sporządzona skarga kasacyjna musi budzić zastrzeżenia skoro wniesiona została przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który był organem wydającym zaskarżoną decyzję, a więc organem, którego kompetencje i obowiązki określają ściśle przepisy Prawa budowlanego, zasady zaś funkcjonowania wynikają z uregulowań art. 6, 7 i 8 k.p.c. kreujących system zasad ogólnych – normujących postępowanie administracyjne przed organami państwowymi. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu z mocy art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. z uwagi na wadliwe jej sporządzenie.