II SA/Gl 531/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody S. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 6, § 11 ust. 5, ust. 8 i ust. 10 oraz § 15 ust. 2 tiret 7 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy O. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. W podstawie prawnej tej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ). Uchwała ta została następnie opublikowana w dniu [...]r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]. Skargą z dnia [...] r. Wojewoda [...] działający w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały w części określonej w § 3 ust. 6, § 11 ust. 5, ust. 8 i ust. 10 z uwagi na sprzeczność tych przepisów z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 15 ust. 2 tiret 7 jako sprzecznej z art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń ( Dz. U. Nr 12, poz. 114 ze zm.). Uzasadniając skargę organ nadzoru wskazał, że wydany akt stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia, zobowiązującego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia szczegółowych zasad dotyczących kwestii enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Normatywny charakter zaskarżonego aktu powoduje konieczność formułowania zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Uchwała ta nie powinna zawierać także powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zamieszczonych w innych aktach normatywnych. Kształtując upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do wydania przedmiotowej uchwały, ustawodawca precyzyjnie wskazał kwestie pozostawione regulacji tego podmiotu, a tym samym rada nie może w treści tej uchwały zawrzeć postanowień nie znajdujących uzasadnienia w delegacji ustawowej. Tymczasem zdaniem Wojewody w zakwestionowanych przez niego przepisach uchwalonego regulaminu zamieszczono regulacje nie objęte upoważnieniem ustawowym. W szczególności : • nakazano właścicielom nieruchomości likwidowanie śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego z środkami chemicznymi niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni i drzewa ( § 3 ust. 6), • ustalono, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni wynika z ich instrukcji obsługi ( § 11 ust. 5), • uregulowano obowiązki podmiotu uprawnionego w zakresie organizacji odbioru i transportu odpadów oraz opróżniania zbiorników ( § 11 ust. 8), • nałożono na podmiot uprawniony obowiązek umieszczania na pojazdach znaków identyfikacyjnych ( § 11 ust. 10 ). W ocenie Wojewody z kolei w treści § 15 ust. 2 tiret 7 regulaminu unormowano kwestię określoną w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń. Wobec tego należy uznać, iż uchwała również w tym zakresie w sposób istotny narusza prawo, gdyż zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie NSA nie jest dopuszczalne powtarzanie w jakimkolwiek akcie wydanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. reprezentowana przez Wójta tej Gminy wniosła o oddalenie skargi wskazując, że zakwestionowane przez Wojewodę postanowienia regulaminu nie naruszają w sposób istotny art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazała, że przepis § 3 ust. 6 regulaminu nakazujący sposób postępowania w przypadku likwidacji śliskości ma w istocie charakter przepisu instrukcyjnego i nie powtarza oraz nie modyfikuje norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym, lecz określa szczegółowe wymagania wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b powołanej ustawy. Podobnie zapisy zamieszczone w § 11 ust. 5, ust. 6 i ust. 10 w istocie wypełniają w swojej dyspozycji nakazy ustawodawcy zamieszczone w art. 4 ust. 2 pkt 3 tej ustawy zobowiązujące do szczegółowego określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości z terenu nieruchomości i terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Rada wskazała, że nie może precyzyjniej odnieść się do zarzutów skargi, bowiem organ nadzoru nie uzasadnił de facto na czym polega istotne naruszenie prawa dające podstawę do eliminacji zakwestionowanych zapisów regulaminu z obrotu prawnego. W szczególności w skardze przywołano wyrok NSA z 28 lutego 2003 r. sygn. akt I SA/Lu 882/02, ale zawarte w nim rozważania trudno recypować na grunt niniejszego postępowania, bowiem dotyczył on stosowania ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Ponieważ zaś ustawa o samorządzie gminnym nie określa, czym jest istotne naruszenie prawa oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru takiego naruszenia powinno być ono jednoznacznie wykazane. Rada nie zgodziła się także z poglądem Wojewody kwestionującym przepis § 15 ust. 2 tiret 7 regulaminu wskazując, że nie narusza on normy art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, bowiem zawiera w swej istocie jedynie informację o niedopuszczaniu do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. Informacja ta została zamieszczona w treści regulaminu, aby adresat tego zapisu mógł odnotować potrzebę takiego zachowania, a zwierzęta domowe były umieszczane w takich warunkach by zapewnić ciszę i spokój zwłaszcza w porze nocnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania uznał, że należy ją uwzględnić, gdyż zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy zamieszczone w zaskarżonej uchwale naruszają przepisy prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przedmiotowy regulamin ma bezsprzecznie charakter prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania Rady Gminy O. Powyższe powoduje, że normy zamieszczone w takiej uchwale winny być formułowane jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Tymczasem w ocenie Sądu w kontrolowanej uchwale zostały zamieszczone sformułowania nieznajdujące uzasadnienia w delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z literalnego brzmienia przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z drugiej strony przepis ten wskazuje na wszystkie niezbędne elementy, które rada gminy winna umieścić w uchwalonym regulaminie. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewody [...], że rada gminy uchwalając wspomniany regulamin nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza ramy określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Dodać należy jednak, że rada winna ująć w przedmiotowym regulaminie wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, bowiem zawiera on normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym (iuris cogentis). Przechodząc do szczegółowego omówienia zakwestionowanych zarzutów w pierwszym rzędzie wskazać należy na niedopuszczalne zamieszczenie w § 3 ust. 6 regulaminu przepisu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek "likwidowania śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa". Unormowanie to stanowi wyraźne przekroczenie dopuszczalnego zakresu regulacji tej kwestii wskazanego w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem uchwalony regulamin winien określać szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących : uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a zatem na jego podstawie Rada Gminy nie mogła nałożyć na właścicieli nieruchomości zadań dotyczących zimowego utrzymania dróg publicznych, ulic i placów. Zauważyć wreszcie trzeba, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzyjnie ustala zakres obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących tej kwestii nakazując im utrzymanie porządku i czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie jest też obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wreszcie art. 5 ust. 3, ust. 4 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 5 omawianej ustawy precyzyjnie wskazuje podmioty zobowiązane do zimowego utrzymania dróg i chodników, a to : przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej, zarząd drogi oraz gminę. Także część przepisów zamieszczonych w § 11 kontrolowanej uchwały wydanych w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie znajduje umocowania w tym przepisie. Stosownie do tej regulacji uchwalony regulamin winien określać częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tym samym przepis ten nie zawiera upoważnienia pozwalającego radzie gminy na : • ustalenie kwestii częstotliwości opróżniania z osadów ściekowych oczyszczalni przydomowych w oparciu o instrukcje ich obsługi ( § 11 ust. 5 regulaminu ); • nałożenia na podmiot uprawniony ( należy się domyślać, że chodzi tutaj o przedsiębiorcę o jakim jest mowa w art. 7 analizowanej ustawy ) obowiązku takiego organizowania odbioru i transportu odpadów oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych, aby nie zagrażały one bezpieczeństwu ruchu drogowego i odbywały się według tras i w terminach wyznaczonych harmonogramem ( § 11 ust. 8 regulaminu ); • nałożenia na podmiot uprawniony obowiązku umieszczania na pojazdach znaków identyfikacyjnych ( § 11 ust. 10 regulaminu ). Dodatkowo przyjdzie też zauważyć, że zapisy § 11 ust. 8 oraz ust. 10 wkraczają, w przypadku transportu odpadów niebezpiecznych, w materię uregulowaną przepisami ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych ( Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.). Zdaniem Sądu także przepis § 15 ust. 2 tiret 7 regulaminu nakładający na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe niedopuszczenie do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta narusza delegację zawartą tym razem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Analizując ten zapis należy także mieć na uwadze przepis art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazujący wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta ) w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 – 4, wydanie decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Wreszcie zauważyć trzeba, że niewykonanie przez właściciela obowiązku niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez jego zwierzęta domowe stanowi w myśl art. 10 ust. 2 analizowanej ustawy wykroczenie karne grzywną. W tej sytuacji pomijając niezbyt fortunne określenie obowiązku, który ma polegać na "niedopuszczeniu do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe" zgodzić się przyjdzie z Wojewodą, że kwestia ta została już uregulowana w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń stanowiącym, że kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Wobec powyższego zauważyć przyjdzie, że § 15 ust. 2 tiret 7 regulaminu narusza jedną z zasad techniki prawodawczej ustalonej § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ). Zgodnie z przywołaną regulacją w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 ust. 6, § 11 ust. 5, ust. 8 i ust. 10 oraz § 15 ust. 2 tiret 7 zaskarżonej uchwały. W wyroku tym Sąd nie rozstrzygał o kwestii niewykonalności tych przepisów, gdyż w opinii składu orzekającego art. 152 p.p.s.a. nie może znaleźć zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Zdaniem Sądu w tej kwestii zachowuje aktualność pogląd prawny zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. ( sygn. akt OPS 1/00 [w:] ONSA z 2000 r. z.4, poz. 134 ), w świetle którego jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.