III SA/Lu 266/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały Zebrania Wiejskiego w sprawie wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej 1. stwierdza nieważność paragrafu 1 i paragrafu 2 zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała w części objętej pkt 1 sentencji nie może być wykonana w całości. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Rada Gminy działając na podstawie § 15 ust. 2 Statutu Sołectwa [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r. uchyliła uchwałę zebrania wiejskiego z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa [...], stwierdziła, że uchwała zebrania wiejskiego w sprawie wyboru Sołtysa i Rady Soleckiej Sołectwa [...] z dnia [...] lutego 2007 r. jest zgodna z prawem, a nadto, że traci moc uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę sądową na powyższą uchwałę złożył Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, W uzasadnieniu skargi podniesiono, że statut sołectwa jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ma on przymiot przepisu powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, wiąże zatem jej organy i może być podstawą ich działań, w tym podejmowania uchwał przez radę. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W myśl § 15 ust. 1 i 2 Statutu Sołectwa [...] (przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r.), nadzór nad działalnością sołectwa sprawuje rada gminy oraz wójt gminy (ust. 1). Wójt gminy może wstrzymać wykonanie uchwały zebrania wiejskiego lub decyzję organu wykonawczego sołectwa, jeżeli uchwała ta lub decyzja jest sprzeczna z prawem. Uchylić uchwałę może rada gminy na sesji (ust. 2). Z treści § 15 ust. 2 wynika zatem jednoznacznie, iż rada gminy może uchylić uchwałę zebrania wiejskiego. Przedmiotowy przepis nie wskazuje natomiast precyzyjnie przesłanek uchylenia takiej uchwały przez radę gminy. Wynika to z wadliwej redakcji tego przepisu. Możliwe są dwie przeciwstawne interpretacje tej kwestii. Według pierwszego stanowiska, zdanie drugie § 15 ust. 2 Statutu należy czytać łącznie ze zdaniem pierwszym tegoż paragrafu. A zatem uchylenie uchwały zebrania wiejskiego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prawem. Aby zastosować środek nadzoru przewidziany w § 15 ust. 2 Statutu, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Zgodnie z drugim stanowiskiem, rada gminy może uchylić każdą uchwałę zebrania wiejskiego. Kwestia uchylenia uchwały zebrania pozostawiona jest więc uznaniu rady gminy. Pozostawienie rozstrzygnięcia uznaniu rady gminy nie oznacza jednak, iż rozstrzygnięcia uznaniowe mogą być samowolne, czy arbitralne. Podejmowana uchwała wymaga analizowania wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny (w uzasadnieniu wyroku z 26 maja 2003 r., II SA/Kr 363/63), w demokratycznym państwie prawa obowiązuje zasada związania organów administracji publicznej prawem, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Rodzi to obowiązek uzasadnienia każdego rozstrzygnięcia organu publicznego przez odwołanie się do prawa. W ocenie organu nadzoru, zastosowanie każdej z tych dwóch interpretacji prowadzi do wniosku, iż § 1 uchwały zaskarżonej uchwały narusza § 15 ust. 2 Statutu Sołectwa [...]. Rada nie wskazała bowiem przesłanek uzasadniających uchylenie uchwały zebrania wiejskiego z dnia [...] lutego 2007 r. Podniesiona w uzasadnieniu do uchwały niezgodność z prawem uchwały zebrania wiejskiego z dnia [...] lutego 2007 r. - wbrew stanowisku rady - nie wystąpiła. Zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej zostały określone w rozdziale III - zasady wyborcze Statutu Sołectwa [...]. Stosownie do § 17 ust. 1 Statutu, wójt gminy zarządza prowadzenie zebrań wyborczych w związku z upływem kadencji, ustalając jednocześnie harmonogram tych zebrań (ust. 1). Zebrania wyborcze odbywają się nie później niż w ciągu 3-ch miesięcy od dnia wyboru rady gminy (ust. 2). Zebranie wiejskie, w którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej zwołuje wójt. W tym celu określa miejsce, godzinę, dzień zebrania oraz wyznacza przewodniczącego zebrania (ust. 3). Zarządzenie wójta o zwołaniu zebrania wiejskiego dla wyboru sołtysa i rady sołeckiej podaje się do publicznej wiadomości mieszkańcom w sposób zwyczajowo przyjęty co najmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą wyborów (ust. 4). Przede wszystkim w kontekście tego przepisu należy oceniać uchwałę zebrania wiejskiego z dnia [...] lutego 2007 r. W oparciu o doręczone dokumenty (uzasadnienie do uchwały Nr [...], pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2007 r. wraz z załącznikami), organ nadzoru poczynił następujące ustalenia. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie prowadzenia zebrań wyborczych w sołectwach, Wójt Gminy [...] ustalił termin zebrania wiejskiego w Sołectwie [...] na dzień [...] lutego 2007r. Z treści uzasadnienia do zaskarżonej uchwały oraz pisma Wójta Gminy [...] wynika, że w dniu [...] lutego 2007 r. został zmieniony termin zebrania wiejskiego w Sołectwie [...] z dnia [...] lutego 2007 r., na dzień [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu do uchwały stwierdza się, że "zgodnie z zapisem § 17 pkt 4 Statutu Sołectwa, Sołtys - w sposób zwyczajowo przyjęty podał do publicznej wiadomości informację o terminie i miejscu zebrania poprzez rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń". Opisany tryb procedowania narusza § 17 ust. 3 i 4 Statutu. Przede wszystkim nie został dochowany minimalny 7-dniowy termin, jaki musi upłynąć od dnia podania do publicznej wiadomości zarządzenia o zwołaniu zebrania wiejskiego do dnia, w którym odbyło się zebranie wyborcze. Ponadto, w świetle uzasadnienia do uchwały Nr [...] zebranie wiejskie zwołał sołtys. Tymczasem, zgodnie z § 17 ust. 3 Statutu powyższa kompetencja należy do wyłącznej właściwości wójta. W przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji brak jest zarządzenia wójta gminy zwołującego zebranie wiejskie na dzień [...] lutego 2007 r. W dniu [...] lutego 2007 r. Wójt Gminy [...] wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie zmiany załącznika Nr 1 do zarządzenia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. "Terminarz zebrań w celu przeprowadzenia wyborów Sołtysa i Rad Sołeckich w Gminie [...] w roku 2007". Przepis § 1 przedmiotowego zarządzenia stanowi: "w załączniku do zarządzenia Nr [...] z dnia [...]. 01.07 r. wprowadza się następujące zmiany: W związku z nie odbytym zebraniem w sprawie wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej w miejsc. [...] w dniu [...].02.07 r., wyznaczam nowy termin zebrania na dzień [...].02.07 r.". W piśmie z dnia [...] marca 2007 r. Wójt Gminy [...] wyjaśnił, iż "Zmiana terminu Zebrania Wiejskiego na dzień [...] lutego 2007 r. dokonana ostatecznie Zarządzeniem Wójta Nr [...]z dnia [...].02.2007 r. wywieszonym tego samego dnia na tablicy ogłoszeń oraz w miejscach zwyczajowo przyjętych, np. w sklepie, Ośrodku zdrowia, wynikła wskutek braku ogłoszenia uprzedniego "zwołania" zarządzeniem Wójta Zebrania przez w/w Sołtysa, oraz braku możliwości ustalenia innego, wcześniejszego terminu zebrania wyborczego". W uzasadnieniu do uchwały stwierdza się, że wójt gminy wyznaczył termin zebrania wiejskiego nie w dniu [...] lutego 2007 r., lecz w dniu [...] lutego 2007 r. Nie zostały jednak przytoczone żadne argumenty uzasadniające przyjęcie takiej daty. Należy zatem przyjąć, iż zwołując zebranie wiejskie na dzień [...] lutego 2007 r. wójt gminy nie naruszył § 17 ust. 3 i 4 Statutu. W uzasadnieniu do uchwały rada gminy podnosi, iż "termin [...].02.2007r. narusza zapis § 17 pkt 2 Statutu Sołectwa, który stanowi, iż zebrania wyborcze odbywają się nie później niż w ciągu trzech miesięcy od dnia wyboru Rady Gminy". Powyższy argument nie jest trafny i nie zasługuje na uwzględnienie. Sformułowanie "nie później niż w ciągu trzech miesięcy" należy odczytywać jako werbalne wzmocnienie obowiązku odbycia zebrań wyborczych. Nie byłoby uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby możliwości odbycia zebrań wyborczych i dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Brak jest zatem argumentów prawnych na rzecz tezy, iż uchwała zebrania wiejskiego z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa [...] jest sprzeczna z prawem. W § 2 uchwały Nr VII/26/07 rada gminy stwierdziła, że uchwała zebrania wiejskiego w sprawie wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa [...] z dnia [...] lutego 2007 r. jest zgodna z prawem. Przytoczona regulacja została podjęta bez podstawy prawnej, co oznacza, iż żaden powszechnie obowiązujący przepis o charakterze materialnym nie przewiduje upoważnienia do jej przyjęcia. Rada gminy błędnie upatruje podstawy prawnej w treści § 15 ust. 2 Statutu Sołectwa. Na podstawie przedmiotowego przepisu rada gminy może jedynie uchylić uchwałę zebrania wiejskiego, nie zaś stwierdzać jej zgodność z prawem. Zarzut braku podstawy prawnej jest zatem w pełni uzasadniony. Ponadto zebranie wiejskie obradujące w dniu [...] lutego 2007 r. zostało zwołane z naruszeniem § 17 ust. 3 i 4 Statutu Sołectwa Puchaczów. Uchwały podjęte w tym dniu przez zebranie są zatem dotknięte wadami prawnymi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wnosiła o jej oddalenie podnosząc, że zebranie zwołane przez wójta dnia [...] lutego 2007 r. zostało zwołane prawidłowo. Ustawa i Statut Gminy [...] nie przyznają wójtowi prawa do zmiany terminu, raz skutecznie zwołanego zebrania wiejskiego. Ponieważ "działanie wójta uchybiło określonego ustawą wyboru nowej rady sołeckiej", ustępująca rada sołecka zwołała w dniu [...] lutego 2007 r. zebranie wiejskie. Zebranie zwołane przez wójta w dniu [...] lutego 2007 r. odbyło się po skutecznym wybraniu sołtysa i rady sołeckiej w dniu [...] lutego 2007 r. Rada Gminy [...] w dniu [...] marca 2007 r. uznała wybór za skuteczny. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze ( w tym sołectwa), przy czym organizację i zakres działania tych jednostek określa statut uchwalony przez radę gminy (art. 5 i art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). W sołectwie organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, którego wspomaga rada sołecka (art. 36 ust. 1 u.s.g.). Statut sołectwa jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Statut sołectwa zawiera zatem zbiór przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy, które są wiążące dla organów gminy i stanowią podstawę ich działań. Rada Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. uchwaliła Statut Sołectwa [...] (Dz.Urz.Woj.Lub. z 2004 r. Nr 176, poz. 2452), zwany dalej statutem. W kontekście przepisów statutu, należy zatem ocenić uchwałę zaskarżoną przez Wojewodę. Co do zasady - zebranie wiejskie zwołuje sołtys: z własnej inicjatywy, na pisemny wniosek wójta, bądź na pisemny wniosek 1/20 mieszkańców uprawnionych do głosowania ( § 9 ust. 1 statutu). Inaczej przedstawia się sprawa, gdy mają odbyć się zebrania wyborcze, w związku z upływem kadencji sołtysa i rady sołeckiej. W takiej sytuacji zebrania wyborcze, które są formą zebrań wiejskich, zwołuje wójt w drodze zarządzenia. W zarządzeniu wójt określa miejsce, dzień i godzinę zebrania oraz wyznacza przewodniczącego zebrania ( § 17 ust. 1 i ust. 3 statutu). Powyższe zarządzenie podaje się do publicznej wiadomości mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty, co najmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą wyborów (§ 17 ust. 4 statutu). Oczywiste jest również, że skoro wyłącznie wójt jest uprawniony do ustalenia terminu zebrania wyborczego, to służy mu również prawo do zmiany tego terminu. W konkluzji powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że jeżeli zebranie wyborcze zostanie zwołane – wbrew woli wójta przez podmiot do tego nieuprawniony, to przeprowadzone w czasie tego zebrania wybory, nie mogą być uznane za ważne i prawnie skuteczne, zaś podjęte uchwały są dotknięte wadami prawnymi. Z ustaleń dokonanych przez Wojewodę, a popartych dokumentacją przedłożoną wraz ze skargą, których to ustaleń nie zwalcza Rada Gminy [...] wynika, że Wójt Gminy [...] zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. ustalił termin zebrania wiejskiego Sołectwa [...] na dzień [...] lutego 2007 r., godz. 900 (załącznik Nr 1 do zarządzenia). W dniu [...] lutego 2007 r., na prośbę ustępującego sołtysa zmieniony został termin zebrania wyborczego w Sołectwie [...] na dzień [...] lutego 2007 r., przy czym uznać należy (z braku stosownych dokumentów), że nastąpiło to na skutek ustnego porozumienia pomiędzy wójtem a sołtysem, a zatem było prawnie nieskuteczne. Niesporne natomiast jest, że zebranie wyborcze nie odbyło się w dniu [...] lutego 2007 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. skierowanym do ustępującego sołtysa tego samego dnia, Wójt Gminy [...] zmienił termin zebrania wyborczego – z dnia [...] lutego 2007 r. , na dzień [...] lutego 2007 r., ( z uwagi na niemożność osobistego uczestniczenia w dniu [...] lutego 2007 r.). Z pisma ustępującego sołtysa z dnia 7 lutego 2007 r. , skierowanego do Wójta Gminy [...] wynika, że nie będzie respektował nowego terminu ([...] lutego 2007 r.), zaś w dniu [...] lutego 2007 r. odbędzie się zebranie wyborcze. Wójt Gminy [...], Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. zmienił załącznik do Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w ten sposób, że w związku z nieodbytym zebraniem wyborczym w miejscowości P. w dniu [...] lutego 2007 r. wyznaczył nowy termin tego zebrania na dzień [...] lutego 2007 r. Po wydaniu Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. , tego samego dnia owo zarządzenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń oraz w miejscach zwyczajowo przyjętych ( w sklepie, ośrodku zdrowia). Twierdzenie znajdujące się w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, że dopiero w dniu [...] lutego 2007 r. wójt wyznaczył kolejny termin zebrania wyborczego na dzień [...] lutego 2007 r., nie zostało poparte żadnym dowodem. Twierdzenie to pozostaje natomiast w sprzeczności z treścią przytoczonego wcześniej Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. W dniu [...] lutego 2007 r., mimo sprzeciwu wójta odbyło się zebranie wyborcze zwołane przez ustępującego sołtysa T.N., który jak wynika z protokołu – przewodniczył temu zebraniu. Na skutek wyborów przeprowadzonych w tym dniu – wybrano radę sołecką oraz sołtysa. Na tę funkcję został wybrany ponownie T.N. W dniu [...] lutego 2007 r. odbyło się zebranie wyborcze zwołane przez wójta. Na tym zebraniu – wybrano radę sołecką ( w innym składzie niż w dniu [...] lutego 2007 r.) oraz sołtysa - tym razem w osobie K.F. Zgodnie z § 15 ust. 2 zdanie drugie statutu, rada gminy jest uprawniona do uchylenia uchwały zebrania wiejskiego. Statut nie podaje przesłanek do podjęcia takiej uchwały. Tym niemniej stwierdzić trzeba, że tego rodzaju uchwała nie może być dowolna, ani arbitralna. Musi być podjęta po dokonaniu analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w kontekście obowiązujących przepisów prawa, czego odzwierciedleniem jest jej uzasadnienie. W świetle przedstawionego stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że wójt zwołując zebranie wyborcze na dzień [...] lutego 2007 r. , nie naruszył § 17 ust. 3 i 4 statutu. § 17 ust. 2 statutu stanowi, że zebrania wyborcze odbywają się nie później niż w ciągu trzech miesięcy od dnia wyboru rady gminy. Zebranie wiejskie z dnia [...] lutego 2007 r. odbyło się z minimalnym przekroczeniem powyższego terminu, lecz ten fakt nie może powodować negatywnych skutków prawnych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że termin, o którym mowa w § 17 ust. 3 nie ma charakteru terminu prekluzyjnego. Ma on natomiast charakter wyłącznie porządkowo-dyscyplinujący. Gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to nawet minimalny upływ terminu uniemożliwiałby odbycie zebrań wyborczych i dokonanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ten sposób mieszkańcy sołectwa pozbawieni zostaliby organu wykonawczego, co mogłoby sparaliżować działanie nie tylko sołectwa, ale także gminy. W konkluzji uznać trzeba, że § 1 zaskarżonej uchwały narusza § 15 ust. 2 statutu. Trafnie organ nadzoru podnosi, że regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały nie może się ostać, gdyż została podjęta bez podstawy prawnej. Żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje bowiem takiej formy działania rady gminy. Rada gminy wadliwie wskazuje jako podstawę prawną - § 15 ust. 2 statutu. Tymczasem w oparciu o ten przepis, rada gminy może jedynie uchylić uchwałę zebrania wiejskiego, a nie stwierdzać zgodność z prawem takiej uchwały. Ponadto, o czym była wcześniej mowa – zebranie wyborcze odbyte w dniu [...] lutego 2007 r., zostało zwołane z naruszeniem § 17 ust. 3 i 4 statutu, w związku z czym uchwały podjęte w tym dniu obarczone są wadami prawnymi. Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).