II OSK 1267/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1815/07 w sprawie ze skarg A. G. i Z. S. oraz Stowarzyszenia [..] na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [..] nr [..] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1815/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. G. i Z. S. oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewoda M. ustalił lokalizację drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A2 (Południowa Obwodnica Warszawy) – odcinek: węzeł Konotopa (bez węzła) – węzeł "Opacz" (z węzłem) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Minister Budownictwa, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części (dotyczącej rysunków nr 2 i 5 w załączniku nr 1 do decyzji oraz części opisowej tego załącznika – w części oraz w części rozstrzygnięcia), ustalając nową treść w miejsce uchylonych elementów decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący A. G. i Z. S. zarzucili powyższej decyzji, że ich posesja składa się z czterech działek [...],[...],[...],[...] i wobec faktu, iż przez ich działki przechodzi linia wysokiego napięcia – "zabranie" im tylko części działek skutkuje tym, że reszta posesji jest bezużyteczna. Wnieśli oni o wykup wszystkich działek. W skardze [...] zarzucono natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego w sprawie dowodów poprzez bezpodstawne uznanie dołączonej do akt opinii jako prywatnej. Stowarzyszenie podniosło również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 6 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za niezasadne, podkreślając, że zaskarżone decyzje, wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – nie naruszają prawa. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów Stowarzyszenia [...] co do tego, że istnieją braki w raporcie oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko. Organ odwoławczy, zdaniem Sądu, trafnie uznał, że raport ten spełnia wymogi określone w załączniku nr 1 do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Sąd stanął na stanowisku, w ślad za poglądem zaprezentowanym w wyroku NSA z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 149/05, iż możliwość podważenia raportu jest dopuszczalna w zasadzie tylko w sytuacji, gdy zostanie przedstawiona opinia biegłego, będącego osobą posiadającą stosowne uprawnienia i kwalifikacje. W rezultacie, zdaniem Sądu, raport oddziaływania na środowisko należy oceniać podobnie, jak opinie sporządzane przez biegłych na podstawie art. 84 K.p.a. Nie jest też zasadny, w ocenie Sądu, zarzut co do braku wskazania innych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji dokonuje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Z powyższego wynika, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie są uprawnione do oceny kosztów realizacji zamierzonej inwestycji, ani też do wskazywania inwestorowi trasy inwestycji. Od powyższego wyroku Stowarzyszenie [...] złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonych decyzji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4, art. 5 ust. 4 i art. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 lipca 2005 r. poprzez przyjęcie, że przedstawienie przez inwestora wariantu przebiegu trasy wskazanej w raporcie jest wystarczające, podczas gdy wymagane jest przedstawienie opisów wariantów wraz z uzasadnieniem wyboru wariantu. W skardze kasacyjnej nadmieniono, iż zgodnie z art. 4 ww. ustawy, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy K.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Uzasadnia to zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisu art. 75 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Raport o oddziaływaniu na środowisko nie jest dowodem z opinii biegłego, co wynika m.in. z oficjalnego stanowiska Ministra Środowiska. Skarżące Stowarzyszenie podniosło przy tym, że nawet, gdyby przyjąć, iż raport powinien być traktowany jak opinia biegłego, to nie do przyjęcia jest stanowisko, że strona postępowania nie będąca inwestorem, zamierzając podważyć zgodność raportu w konkretnej sprawie, powinna przedstawić inny raport sporządzony przez biegłego. W myśl bowiem art. 75 K.p.a. strona może dowodzić wszelkimi dowodami, które nie są sprzeczne z prawem, w tym za pomocą dokumentu prywatnego, iż raport został sporządzony wadliwie. w tym kontekście strona wnosząca skargę kasacyjna za błędne uznała twierdzenie Sądu pierwszej instancji co do tego, że przepisy prawa nie nakładają na inwestora obowiązku przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji we wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Świadczą o tym – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjna – przepisy art. 48 ust. 2 pkt 2 i art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Pismem z dnia 17 lipca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przepisów postępowania. Stosownie bowiem do regulacji art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także utrwalonego w tej mierze orzecznictwa, skargę kasacyjną – środek odwoławczy o szczególnym charakterze – oprzeć można na zarzutach naruszenia prawa przez sąd, a nie przez organy administracji, orzekające w sprawie (zob. np. wyrok NSA z 25 maja 2004 r. FSK 108/04, niepubl. oraz 19 maja 2004 r. FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12). Jeżeli zatem w niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), konkretnie jego art. 75, to mając na uwadze, iż sąd ten nie stosował przepisów K.p.a., zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie oznacza to oczywiście, że w sytuacjach gdy następuje naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów K.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości zakwestionowania tego, a uchybienia proceduralne ulegają sanacji, ale żeby to mogło nastąpić strona wnosząca skargę kasacyjną winna postawić zarzut naruszenia przez sąd przepisów art. 145 § 1 lit. b/ lub c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia – jej zdaniem – przepisów K.p.a. w toku postępowania administracyjnego. Co do zaś zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego to i one nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a to z tego względu, że: po pierwsze sąd ten w żadnym razie nie wyraził poglądu jakoby z treści art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wynikało, że w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie stosuje się przepisów K.p.a. Wręcz przeciwnie, stosownie do brzmienia tego przepisu przyjął, że w ww. sprawach przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie, oczywiście z zastrzeżeniem przepisów ustawy, o której mowa; po drugie sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć treści przepisu art. 5 ust. 4 przedmiotowej ustawy, jako że przepis ten ma charakter przepisu wyłącznie odsyłającego do innych uregulowań i takiego jego charakteru sąd pierwszej instancji nie kwestionował; po trzecie zaś nie sposób podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 1 ww. ustawy w sytuacji gdy sąd kontrolując treść zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi ekspresowej zasadnie stwierdził, iż zawiera ona elementy określone tym przepisem, w tym wymóg określenia warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury, a to że zdaniem skarżących poczynione w tej mierze ustalenia faktyczne były wadliwe, nie mogło być skontrolowane przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku skutecznego zakwestionowania skargą kasacyjną poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.