VI SA/Wa 1631/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, iż decyzja, o której mowa w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] marca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P., dalej zwaną skarżącą, o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy Al. J. w rej. PI. Z., w celu umieszczenia wolnostojącego jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m², na okres od 13 kwietnia 2007r. do dnia 12 listopada 2008 r. Pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r. ZDM poinformował skarżącą, iż w niniejszej sprawie zostanie wydana decyzja odmowna. Ponadto wskazał, że skarżąca zgodnie z treścią art. 10 Kpa może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W dniu 24 kwietnia 2007 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik skarżącej radca prawny G. F.. Do akt złożył pełnomocnictwo uprawniające go do reprezentowania spółki w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej zwana ustawą o drogach publicznych), art. 104 k.p.a., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. J. w rej. PI. Z. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego W uzasadnieniu organ podniósł, iż przy zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie na który składają się: Biała Księga - Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. : czas wyborów, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz wnioski złożone przez stronę, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony, pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r., statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m), z prędkością 80 km/h - przejeżdża bez kontroli od 4,4 m do 33,3 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 61,7 m (łącznie od 66,1 m do 95,0 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne -głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy Al. J. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1530 pojazdów na godzinę, a w szczycie porannym wynosi 970 pojazdów na godzinę. Ponadto w Al. J. została zaproponowana zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie podniesienia dopuszczalnego limitu prędkości do 80 km/h. Organ zwrócił uwagę, iż w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Stwierdzono, nadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 5 metrów i jest mniejsza od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Powyższa decyzja została doręczona na adres skarżącej spółki w dniu 28 maja 2007 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach). W odwołaniu od decyzji wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił decyzji naruszenie art. 6 Kpa poprzez nadużycie prawa do odmowy wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie, art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 powyższej ustawy, art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji bez uniemożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do części dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji, art. 109 § 1 Kpa w zw. z art. 40 § 2 Kpa poprzez niedoręczenie bezpośrednio decyzji pełnomocnikowi skarżącej, art. 7, 77, 81 Kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej, art. 79 Kpa poprzez niezastosowanie, art. 84 Kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez Kpa, art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł argumenty na poparcie powyższych zarzutów. SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 powołanej ustawy lokalizowanie obiektów, o którym w tych przepisach mowa, w pasie drogowym stanowi wyjątek do zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt. OSK 1026/04 organ stwierdził, że podmiot zainteresowany wydaniem zezwolenia winien wykazać, iż zachodzi szczególny przypadek uzasadniający, w świetle powołanych przepisów wydanie zezwolenia. W sprawie jednak nie ma podstaw do przyjęcia, iż strona wykazała, iż taki przypadek zachodzi zaś organ I instancji trafnie, bez naruszenia przepisów prawa uznał, iż w interesie społecznym i słusznym interesie obywateli leży odmowa wydania zezwolenia w szczególności z uwagi na konieczność zachowania właściwego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie, art. 7, 77 Kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego, art. 10 i 81 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ponowiono w istocie argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia 9 listopada 2007 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę wskazując, iż dla prawidłowej wykładni art. 38, 39, 40 ustawy o drogach publicznych należy wziąć pod uwagę kontekst historyczny tych zapisów w związku z zapisami ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 listopada 2007 r. pełnomocnik skarżącej, popierając skargę, podniósł, iż mimo ustanowienia go przez stronę jej pełnomocnikiem nie została mu doręczona decyzja organu I instancji. Tym samym decyzja z dnia [...] maja 2007 r., nie weszła do obrotu prawnego i złożone przez niego odwołanie od tej decyzji jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z jednak innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym, w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona decyzja została wydana wskutek wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Stosownie do art. 129 § 2 Kpa ustawowy termin do złożenia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do złożenia odwołania biegnie zatem w tym przypadku od dnia doręczenia decyzji w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji jest zatem zobligowany do doręczenia decyzji zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Działu II Rozdziału 8 Kpa. Wprawdzie art. 109 § 1 Kpa stanowi, iż decyzję doręcza się stronom. Jednakże z art. 40 § 2 Kpa expressis verbis wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnikowi pismo zawierające decyzję doręcza się pełnomocnikowi. Powołany przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków, i zgodnie z przyjętą w Kpa zasadą oficjalności doręczeń obliguje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne do doręczenia pism procesowych w tym także orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 1999r, sygn. III RN 95/98, – OSNP 1999/21/672, wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. IV SA 1111/9 i z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. V SA 2091/04, z dnia 27 sierpnia 2004 r. sygn. I S/A 2283/02) Z akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż r.pr. G. F. uczestnicząc w dniu 24 kwietnia 2007 r., w spotkaniu w siedzibie ZDM w sprawie umieszczenia przedmiotowej reklamy w pasie drogowym złożył pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącą do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym. Złożone do akt niniejszej sprawy ww. pełnomocnictwa oznacza, iż od dnia złożenia pełnomocnictwa strona jest reprezentowana przez wskazanego w nim pełnomocnika. Taki stan rzeczy rodził na etapie postępowania administracyjnego implikacje w postaci obowiązku organu, zgodnie z treścią art. 40 § 2 Kpa doręczania pełnomocnikowi wszelkich pism, w tym również zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Jedynie doręczenie wydanej przez organ I instancji decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi uznać należy za prawidłowe. Decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r., nie została jednak doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącej. Doręczenia decyzji dokonano stronie na adres spółki. Art. 40 § 2 Kpa nie zakazuje wprawdzie doręczenia pisma samej stronie, która ustanowiła pełnomocnika, ale doręczenie w takim przypadku pisma stronie wywołuje tylko taki skutek, że strona zostaje poinformowana o treści doręczonego pisma. Natomiast skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero z chwilą doręczenia jej w sposób prawidłowy tj. w tym przypadku pełnomocnikowi strony. Doręczenie ww. decyzji nastąpiło zatem z naruszeniem w/wskazanego trybu, co oznacza, iż nie nastąpiły skutki prawne związane z jej doręczeniem. Nie tylko więc termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu ale decyzja ta w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego następuje bowiem z chwilą prawidłowego jej doręczenia /art. 110 Kpa/, uznać zatem należy, iż wniesienie przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji w dniu 13 czerwca 2007 r. miało miejsce przed doręczeniem decyzji. W takim aspekcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy nie rozpoznało. Pełnomocnik w odwołaniu, zwrócił uwagę na powyższą wadliwość, a organ pełnomocnikowi doręczył odpis swojej decyzji, uznając tym samym, iż już przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2007 r. był on pełnomocnikiem skarżącej (do odwołania sporządzonego przez pełnomocnika pełnomocnictwo nie zostało dołączone). Odwołanie musi jednak spełniać wymogi formalne określone w przepisach Działu II Rozdziału 10 Kpa. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek zbadania, czy spełnia ono te formalne warunki, w tym, czy zostało wniesione w terminie czy pochodzi od strony czy też z innych przyczyn stało się niedopuszczalne. Podnieść przy tym należy, iż w doktrynie a także w orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, iż odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 Kpa. Rozpoznanie merytoryczne odwołania od decyzji, która nie została doręczona w sposób prawidłowy określony w art. 40 § 2 Kpa i nie weszła do obrotu prawnego stanowi o naruszeniu przez organ powołanego przepisu i w konsekwencji w/wskazanych przepisów Kpa, które w rozpoznawanej sprawie jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ponownie rozstrzygając odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2007 r. organ II instancji wg powyższych wskazań zastosuje właściwe rozwiązanie procesowe wskazując jednocześnie organowi I instancji konieczność prawidłowego, zgodnie z Kpa, doręczenia ww. decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.