II GSK 534/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 604/07 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 604/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym: W dniu 28 października 2006 r. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę pojazdu taxi marki [...] o nr rej. PKA [...] i numerze bocznym [...] znajdującego się na postoju TAXI przy ul. P. w K., należącego do K. A. zwanego dalej "skarżącym". Podczas kontroli skarżący okazał licencję na wykonywanie transportu drogowego nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną na pojazd o numerze rej. PK [...]. Ponadto oświadczył, iż zapomniał dopełnić formalności związanych ze zmianą samochodu, gdyż od dłuższego czasu nie jeździł taksówką. Skarżący, w odpowiedzi na zawiadomienie organu I instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego, przesłał W. Inspektorowi Transportu Drogowego żądane dokumenty oraz udzieloną mu w dniu [...] października 2006 r. zmienioną licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną na pojazd o nr rej. PKA [...]. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r., w której nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 6 ust. 1 i 4, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", oraz punkt 1.1.3. załącznika do tej ustawy. W świetle art. 6 ust. 1 ustawy wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji. Licencja, o której mowa, jest udzielana na określony pojazd i obszar obejmujący (art. 6 ust. 4). Brak licencji, w świetle przepisów powołanych w decyzji, jest penalizowany karą pieniężną w kwocie 3.000 zł. W świetle stanowiska organu przewoźnik drogowy, zgodnie z art. 14 u.t.d., jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, a jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Według organu zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie drogowego transportu osób taksówką, bowiem skarżący w dniu kontroli dokonywał przewozu pojazdem o numerze rejestracyjnym PKA [...] posługując się licencją nieodpowiadającą danym tego pojazdu. W przypadku przewozów osób taksówką licencja jest udzielana na konkretny pojazd, którego numer rejestracyjny jest określony w tym dokumencie. Wobec powyższego argumentacja skarżącego, iż w ciągu 3 dni od dokonania kontroli pojazdu zgłosił on do organu licencyjnego zmianę pojazdu, a w dniu 31 października 2006 r. uzyskał potwierdzenie tej zmiany w wydanej decyzji, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu skargi, jak to wskazano na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 604/07 uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że w momencie kontroli skarżący nie dysponował licencją uwzględniającą w swojej treści posiadany przez niego aktualnie pojazd o nr rej. PKA [....], którym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu I instancji, że skarżący skutkiem zmiany pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji na inny, wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji, skoro legitymował się udzieloną mu w dniu [...] lipca 2003 r. licencją na wykonywanie tego transportu, z terminem ważności do dnia [...] czerwca 2018 r. Faktu nieodnotowania w okazanej do kontroli licencji zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji, gdyż brak ten nie wpływa na istnienie licencji, tylko dotyczy jej treści. Zaniechanie dopełnienia przez skarżącego obowiązku odebrania w wyznaczonym terminie zmienionej licencji i posługiwanie się przez niego dotychczasową licencją zawierającą nieaktualny numer rejestracyjny pojazdu należy rozważać - w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym - jako przesłankę ewentualnego cofnięcia licencji w trybie art. 15 tej ustawy, a nie jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Do powyższych wniosków, zdaniem Sądu I instancji, prowadzi analiza przepisów art. 6 ust. 4, art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5, art. 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 8, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. W świetle przytoczonych przez Sąd przepisów, licencji udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd, z tym że wpisanie w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia pojazdu jest jednym z elementów treści licencji. Można w takiej sytuacji mówić, w ocenie Sądu I instancji powołującego się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 172/06), o wadliwości licencji, która w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką, czy też raczej o prowadzeniu działalności niezgodnie z warunkami licencji, ale nie o wykonywaniu transportu bez licencji. Zaniechanie obowiązkowi wystąpienia o zmianę treści licencji, nie oznacza więc utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji, a nie do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w trybie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z punktem 1.1.3 załącznika do ustawy. Sąd I instancji wskazał ponadto, że stosownie do art. 87 ust. 4 ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Skarżący, jak ustalono, licencję miał i okazał ją kontrolującym. To, że nie była ona zgodna z pojazdem, którego używał do prowadzonej działalności, mogło uzasadniać inicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków, ale nie postępowania w płaszczyźnie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnią art. 6 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 2 oraz art. 87 ust. 4 u.t.d. oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz punktu 1.1.3 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej – argumentując jej zasadność – podniósł, że decyzja o udzieleniu licencji jest udzielana na określony pojazd i obszar, zaś zmiana licencji następuje poprzez wydanie nowej konstytutywnej decyzji. Z kolei, wykonywanie transportu drogowego pojazdem, który został zgłoszony jedynie do wniosku o zmianę treści licencji stosownie do art. 14 ust. 2 u.t.d. lub też w ogóle nie został zgłoszony, nie może być rozumiane jako przyznanie takiemu przedsiębiorcy prawa do wykonywania przewozu pojazdem nieujawnionym w treści licencji, do czasu dokonania zmian w dotychczasowej licencji. Ponadto organ podniósł, że przepisy ustawy o transporcie drogowym dopuszczają jednoczesne nałożenie dwóch sankcji na kierowcę, tj. cofnięcie licencji z tytułu niezgłoszenia zmiany pojazdu i kary pieniężnej z powodu wykonywania przewozu bez licencji, z tym że cofnięcie licencji ma zawsze charakter fakultatywny. Konkludując według organu wykładnia dokonana przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie była błędna, albowiem każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji jest zmianą licencji, a zatem dopiero z chwilą doręczenia zmienionej decyzji przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówką pojazdem ujawnionym w zmienionej decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl regulacji zawartej w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi i bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granicę skargi wyznaczają podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa oraz zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Związanie sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza dla wnoszącego skargę kasacyjną konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji rozpoznający sprawę sądowoadministracyjną, uzasadnienie naruszenia tych przepisów. W przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej należy wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. Ocena Sądu I instancji dotycząca stanu faktycznego nie została zakwestionowana przez skarżącego, dlatego zakres rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym będzie wyznaczał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 2, oraz art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, sprowadzający się do błędnej interpretacji tych przepisów przez Sąd I instancji. Istotą błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest niewłaściwe odczytanie przez sąd przepisu prawa, które polega na mylnym zrozumieniu jego treści, zwrotu lub terminologii zawartej w tym przepisie. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zgodnie z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 u.t.d., licencja na wykonywanie transportu drogowego udzielana jest na określony pojazd i obszar, zaś w swej treści zawiera dane pojazdu, tj. numer rejestracyjny i numer podwozia VIN. Wykonywanie transportu samochodem o numerze rejestracyjnym i numerze podwozia innym niż określony w licencji wykracza poza uprawnienie w niej zawarte i stanowi prowadzenie działalności gospodarczej bez licencji. W niniejszej sprawie organ w wyniku kontroli uznał, iż skarżący zajmujący się działalnością gospodarczą w zakresie przewozu osób taksówką okazał licencję z terminem ważności do [...] czerwca 2018 r., w której wpisany był inny numer rejestracyjny i inny numer podwozia niż numer pojazdu kontrolowanego. Na tej podstawie W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, a następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego uznali, że przedsiębiorca dokonywał przewozu osób taksówką bez licencji. Jak już wskazano, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone w przepisach ustawy. Z kolei, art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy stanowi, że przewoźnik drogowy obowiązany jest zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania (m.in. dane odnoszące się do rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, którymi dysponuje licencjonowany przedsiębiorca). Jeżeli zmiany te dotyczą danych zawartych w licencji, przedsiębiorca jest zobowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Niewywiązanie się przedsiębiorcy z wymienionych obowiązków skutkuje możliwością nałożenia sankcji w postaci cofnięcia udzielonej mu wcześniej licencji przez organ licencyjny (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy), nie zaś kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Mając na uwadze przytoczone wyżej regulacje prawne brak aktualizacji danych zawartych w licencji, dotyczących nowego pojazdu samochodowego (tj. numeru rejestracyjnego pojazdu), którym dysponuje w momencie kontroli przedsiębiorca, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza braku licencji. Pogląd taki został przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. sprawa o sygn. akt I OSK 2010/06, I OSK 172/06). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (art. 184 p.p.s.a.).