I OSK 158/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1372/07 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1372/07, oddalił skargę M. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Dyrektor Zarządu Lasów Państwowych przy Ministerstwie Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego decyzją z dnia [...] listopada 1958 r. – wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) – orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działki gruntu o powierzchni 2967 m2 oznaczonej nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej "[...]" stanowiącej współwłasność W. i M. O. Następcy prawni b. właścicieli M. T. i A. P. wystąpiły o zwrot przedmiotowej nieruchomości W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie mają zastosowania do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...). Prezydent m. st. Warszawy uznał więc, że wobec powyższego brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości i na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. T., kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy stwierdzając, że zwrot nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 136 i następnie ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy nieruchomości wywłaszczonych decyzjami administracyjnymi, a także tych o których mowa w art. 216 powołanej wyżej ustawy. Do nieruchomości przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 stosuje się bowiem odpowiednio przepisy działu III rozdział 6, czyli art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. W związku z tym, iż art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje przepisów ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2007 r. jest prawidłowa. M. T. złożyła skargę na powyższą decyzję zarzucając, że narusza ona prawo m.in. poprzez przyjęcie, iż art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw, by zakresem jego działania objąć także nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego; oraz przez oparcie decyzji między innymi na treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis, pomijając ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości i ochrony własności. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie enumeratywnie wymienionych aktów prawnych. Przepis art. 216 ustawy nie wymienia nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa z mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, a w tej sytuacji nie ma zastosowania do przedmiotowej nieruchomości art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie natomiast z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2000 r. sygn. I SA 537/99, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze szczególnym, nie podlega więc interpretacji rozszerzającej i nie można według uznania zastosować go w sprawie przejęcia nieruchomości, które nastąpiło na podstawie nie wymienionej w nim ustawy. W świetle powyższych okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ administracji zasadnie umorzył postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania – z jakiejkolwiek przyczyny, czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe będzie więc, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie w sprawie, która nie jest uregulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. M. T. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 32 i 64 ust 2 Konstytucji – poprzez błędne uznanie, iż zawarta w ww. przepisie norma nie daje podstaw by przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosować względem nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), podczas gdy wykładnia systemowa ww. przepisu nakazuje w procesie stosowania prawa, nadać mu treść zgodną z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji), jak i powiązaną z nią zasadą ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), co skutkować winno uznaniem, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, z mocy art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajdują zastosowanie także do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Ponadto strona wskazała, iż ewentualnie, na wypadek gdyby Sąd nie uwzględnił ww. podstawy kasacyjnej i uznał, że Sąd Administracyjny w procesie kontroli działania administracji publicznej nie może dokonać wykładni rozszerzającej przepisu zawierającego enumeratywne wyliczenie stanów faktycznych, do których znajduje zastosowanie w literalnym swym brzmieniu, zarzuca również naruszenie art. 8 Konstytucji – poprzez brak zastosowania zasad w niej ustanowionych do stwierdzenia, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest sprzeczny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji, jak i zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim nie przewiduje by przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosować względem nieruchomości leśnych znacjonalizowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), a tym samym oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie normy sprzecznej z Konstytucją. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając zaś podstawy kasacyjne skarżąca stwierdziła – powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r. sygn. akt III RN 189/00, że niezależnie od istnienia ugruntowanego orzecznictwa dotyczącego określonego zagadnienia prawnego lub określonej instytucji prawnej, Sąd rozpoznający sprawę winien badać, czy treść przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w tym ustalona w procesie stosowania prawa, tj. w orzecznictwie sądowym, jest zgodna z Konstytucją (tak np. wyrok TK z 3 października 2000 r., K.33/99) Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli działań administracji u podstaw, których leżała treść art. 216 ust 1 u.g.n. winien rozpoznać, czy zawarte w ww. przepisie normy prawne są zgodne z Konstytucją. Twierdzenie to jest tym bardziej uprawnione, że normy z omawianego artykułu były już oceniane pod kontem ich zgodności z Konstytucją i Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu zapadłym pod sygn. akt SK 22/01 wskazał, że ujęcie art. 216 nie może prowadzić do zróżnicowanego traktowania sytuacji podobnych, którego nie sposób uzasadnić argumentami, wskazującymi na racjonalność, proporcjonalność i konstytucyjne oparcie takiego zróżnicowania. Ponadto, zdaniem skarżącej brak wyraźnego wskazania w art. 216 u.g.n. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, stanowi odmienne potraktowanie sytuacji podobnych, zaś wykładnia traktująca wyliczenie ustaw zawartych w art. 216 u.g.n. jako enumeratywne, niepodlegające wykładni rozszerzającej, prowadzi do wniosku, że art. 216 u.g.n. w znaczeniu, wynikającym z powyższych założeń, narusza zasadę równości (art. 32 Konstytucji), jak i powiązaną z nią zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). W przeciwieństwie zaś do wywłaszczenia nieruchomości w oparciu o ustawy wymienione w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., możliwość zwrotu nieruchomości przewidziana wobec nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, dotyczy wszelkich nieruchomości, które zostały znacjonalizowane na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, konstrukcję wywłaszczenia należy pojmować szeroko, uznając, że jest nim w szczególności "wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę", czy też "wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r., P 25/02, OTK ZU-A 2005/6/65). W tym sensie, z całą pewnością, pod pojęciem wywłaszczenia z art. 216 ust 1 w zw. z art. 136 u.g.n. kryje się także wszelkiego rodzaju nacjonalizacja dokonana bez względu na formę. Celem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, jak głosi jej tytuł, miało być umożliwienie sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowanie niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Artykuł 9 ust 1 omawianej ustawy (w pierwotnym jej brzmieniu) przewidywał, że nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Przesłanką nabycia przez Państwo gruntu było jego objęcie i faktyczne władanie w określonym czasie. W ten sposób ustawodawca wprowadził alternatywny względem zasiedzenia, administracyjny sposób pozyskania nieruchomości, które dotąd Państwo objęło we władaniu bez tytułu prawnego. Chodziło zatem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, które bez tytułu prawnego pozostawały we władaniu Państwa w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej i kreowaniem przez Państwo osadnictwa rolnego. W tej sytuacji dołączenie do omawianej ustawy nacjonalizacji wszelkich działek leśnych nie mieściło się w celu przedmiotowej ustawy, ujawnionym w jej nazwie. Uwzględniając fakt, że w zasadzie beneficjentem nacjonalizacji dokonanej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych mógł być wyłącznie Skarb Państwa i jego jednostki organizacyjne – państwowe gospodarstwa rolne oraz lasy państwowe, to należy zauważyć, że norma z art. 216 u.g.n. znajduje zastosowanie do gruntów rolnych znacjonalizowanych w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zakresie, w którym grunty te znacjonalizowano na rzecz państwowych gospodarstw rolnych. Niezrozumiałym pozostaje w takiej sytuacji wyłącznie spod działania art. 216 ust 1 u.g.n. gruntów leśnych znacjonalizowanych w trybie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych gdy beneficjentem nacjonalizacji są Lasy Państwowe – odpowiednik państwowych gospodarstw rolnych w zakresie gospodarowania zasobem gruntów leśnych Skarbu Państwa. Powyższe potwierdza także, to że art. 216 ust 1 u.g.n. objął swą mocą grunty leśne znacjonalizowane na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego, zaś grunty tego rodzaju, wywłaszczone według ogólnych zasad przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i w regulacjach późniejszych, podlegają zwrotowi zgodnie z art. 136 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Bezsporne w sprawie jest, iż przepis art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603) nie przewiduje stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości zawartych w rozdziale 6 działu III do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Wskazać należy, iż wykładnię prawa stosujemy wtedy, gdy dana norma jest niejasna i należy ustalić jej sens. Jeżeli sens ten jest oczywisty i wynika z bezpośredniego rozumienia przepisu, to ma potrzeby dokonywania wykładni danego przepisu. Taka sytuacja zachodzi w przypadku powołanego art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on bowiem normę o charakterze szczególnym i jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Charakter tego przepisu jest zamknięty i konstruuje w sposób wyczerpujący zakres odesłania i listę aktów. Wyliczenie enumeratywne wyklucza nie tylko stosowanie wykładni rozszerzającej, ale również stosowanie analogii. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego jest w tym względzie jednolite i utrwalone. Wskazać przy tym należy, że w tym zakresie wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w związku z rozpoznaniem skarg konstytucyjnych o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyroku z dnia 24 października 2001 r. w sprawie SK 22/01. W tej sytuacji zarzut niedokonania przez Sąd pierwszej instancji wykładni systemowej tego przepisu, a jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej niezastosowania analogii – jest całkowicie chybiony. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 Konstytucji poprzez brak zastosowania zasad w niej ustanowionych do stwierdzenia, że art. 216 jest sprzeczny z zasadami zawartymi Konstytucji RP to również nie jest on zasadny. Zgodnie z art. 8 przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji może przybierać różne formy. Może ono polegać na traktowaniu norm i zasad Konstytucji jako bezpośredniej podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Jednakże zachodzi to tylko w przypadku gdy dane postanowienie sformułowane jest na tyle precyzyjnie i jednoznacznie, że możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy tylko na jego podstawie. Ponadto bezpośrednie stosowanie Konstytucji nie może prowadzić do pomijania obowiązujących regulacji ustawowych. Jeżeli dana materia jest uregulowana ustawowo to bezpośrednie stosowanie Konstytucji przybiera postać współstosowania norm konstytucyjnych i norm ustawowych (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2000 r. w spr. P 12/98). Oczywiście przy współstosowaniu norm można rozważać zgodność unormowania z zasadami konstytucyjnymi. Jednakże bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji Sądu do kontroli konstytucyjności danego naruszenia ustawowego, które to kompetencje należą wyłącznie do Trybunału Konstytucyjnego. Domniemana zgodność ustawy z Konstytucją może być obalona jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r. w spr. P4/99). Dopóki więc dana norma ustawowa nie zostanie wyeliminowana, Sąd nie może jej pomijać w procesie orzekania. W związku z tym chybiony jest zarzut kasacyjny, iż Sąd orzekał na podstawie normy sprzecznej z Konstytucją. Oczywiście Sąd w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji winien rozważać kwestię zgodności unormowania ustawowego z Konstytucją i w razie wątpliwości może wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże w tym zakresie nie został sformułowany zarzut kasacyjny. Zarówno z podstaw kasacyjnych jak i ich uzasadnienia jednoznacznie wynika, że intencją kasatora było stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł uznać art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami za sprzeczny w Konstytucją, bez potrzeby występowania w tym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego. Jak to wskazano wyżej, Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do stwierdzenia niekonstytucyjności danej normy ustawowej, bowiem kompetencje takie przysługują Trybunałowi Konstytucyjnemu. Z tych wszystkich względów uznając, ze skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.