I OSK 351/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 576/07 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 576/07, uchylił decyzję pierwszej i drugiej instancji w sprawie skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] września 2007 r., w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Przedmiotową decyzją z dnia [...] września 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2006 r. przyznającą S. B. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem M. B., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Uzasadnieniem dla tak wydanej decyzji był fakt, iż wydano ją z naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). W motywach swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a do zadań tych należy m.in. wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego – art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponieważ w dacie wydania decyzji mąż zainteresowanej pracował w Wielkiej Brytanii, to właściwym do wydania decyzji był Samorząd Województwa. Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, przy czym właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 19 i 20 K.p.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, podlega stwierdzeniu nieważności. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Wójt Gminy M. o fakcie wykonywania pracy na terenie Wielkiej Brytania przez męża strony dowiedział się dopiero w dniu [...] marca 2007 r. z pisma Dolnośląskiego Ośrodka Polityki Społecznej we Wrocławiu. Tym samym uznać należy, iż w dacie wydawania decyzji, której nieważność została następnie orzeczona, organ był przekonany o swojej właściwości rzeczowej do rozpoznania sprawy wniosku o zasiłek rodzinny. Jednocześnie organ wskazał, że bez znaczenia zatem dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości organu, pozostaje to czy organ wydał taką decyzję w wyniku winy strony, własnego zaniedbania, czy też jakichkolwiek innych przyczyn. Decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa, a jej unieważnienie jest jedynie potwierdzeniem stanu już istniejącego. W wyniku rozpoznania skargi S. B. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę uwzględnił, gdyż stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zastosowano nieprawidłowy tryb nadzwyczajny weryfikacji decyzji ostatecznej. Właściwym trybem jest wznowienie postępowania administracyjnego na postawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., które jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 304). Jeśli chodzi o podstawę wymienioną w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to o jej spełnieniu decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, taka właśnie sytuacja faktyczna i prawna miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej od dnia [...] września 2005 r. jest zatrudniony w Anglii i tam, od dnia [...] lutego 2006 r., pobiera świadczenia rodzinne na dzieci. Jest to więc istotna okoliczność, która istniała w chwili wydania decyzji ostatecznej, lecz nie była znana organowi wydającemu decyzję, a mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło skargę kasacyjną opierając ją na zarzutach: 1) naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – poprzez uwzględnienie skargi S. B. i uchylenie decyzji organu administracyjnego pierwszej i drugiej instancji w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy S. B. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i wydanie decyzji administracyjnych na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że doszło po stronie organu administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania, bądź o stwierdzeniu nieważności, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez nakazanie organowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego, co oznacza wyjście przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poza granice kontroli wynikającej z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), podczas gdy przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej, której Wojewódzki Sąd Administracyjny poprawnie nie ocenił, 3) naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania – art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) polegające na uwzględnieniu skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, gdy nie wystąpiły przesłanki wskazujące, że decyzja ta, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa wymagającym ich uchylenia. Zarzucając powyższe, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze podniosło, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako naruszający prawo powinien być usunięty z obrotu prawnego, gdyż Sąd pierwszej instancji nie wykazał bowiem naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez organ orzekający. Powołując się na ustalony stan faktyczny sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ miał do wyboru dwie drogi przywrócenia stanu zgodnego z prawem w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Jedną z nich – z uwagi na istotną okoliczność nieznaną organowi w dniu wydania decyzji jest wznowienie postępowania administracyjnego. Z kolei drugą drogą, która wybrało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, z powodu wydania decyzji przez organ niewłaściwy, było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jej stwierdzenie, argumentując przy pomocy literatury prawniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, to, iż nie odniósł się do podniesionych kwestii zbiegu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji i że nie wykazał, iż naruszeniem przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze był wybór trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Samo zaś stwierdzenie, że w sprawie powinno być wznowione postępowanie nie jest równoznaczne z wykazaniem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Stosownie do przepisów kompetencyjnych, Sąd Administracyjny zobligowany jest do oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonuje więc kontroli stosowania przez organ zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W przypadku naruszeń przepisów, istnieje możliwość wyeliminowania decyzji dotkniętej wadą, ale w określonych sytuacjach. W niniejszej sprawie kontroli sądowej podlegała decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązany był do oceny tej decyzji. Jak to zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd takiej kontroli nie dokonał. Nie wskazał bowiem na czym polegało naruszenie prawa i konkretnie jakich przepisów, a przede wszystkim nie wskazał jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie. Uchylając bowiem decyzję w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.: zwanej dalej P.p.s.a.), zobligowany jest wskazać skutki naruszenia i dokonać ich oceny pod kątem wpływu na wynik sprawy. Przy czym Sąd pierwszej instancji uznając, iż właściwym trybem weryfikacji decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. było wznowienie postępowania, w żaden sposób nie wskazał dlaczego wadliwy był tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Wprawdzie Sąd nie zawarł takiej tezy, ale z uzasadnienia orzeczenia wynika, iż prezentuje pogląd o konkurencyjności trybów weryfikacji decyzji dotkniętych wadami. Natomiast zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się pogląd odmienny, tj. niekonkurencyjności poszczególnych trybów. Oznacza to, że poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2000; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r. w sprawie sygn. akt IV SA 543/90; z dnia 29 marca 1988 r. w sprawie sygn. akt I SA 636/87; z dnia 25 stycznia 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA 286/99; z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 406/05). Jeżeli więc organ uznał, że zachodzi wada nieważności decyzji określona pkt 1 w § 1 art. 156 K.p.a., Sąd winien w pierwszej kolejności dokonać oceny takiej decyzji. Fakt, że istnieje ewentualnie przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego nie wyklucza zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. i nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieprawidłowo sformułował sentencję wyroku, uchylił bowiem decyzję "pierwszej i drugiej instancji" w sytuacji gdy postępowanie nie było dwuinstancyjne. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze została wydana na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. Ponadto Sąd nie zawarł w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w trybie art. 152 P.p.s.a.