II OSK 406/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Anna Łuczaj /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1360/01 w sprawie ze skargi H. L. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie od H. L. i A. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2004 roku, sygn. akt II SA/Gd 1360/01, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2001 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] stycznia 2001 roku Nr [...], a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz skarżących H. L. i A. S. kwotę 20 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 roku Prezydent Miasta Włocławka na wniosek J. M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczące budowy pawilonu usług weterynaryjnych na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] we Włocławku. Decyzja ta została skierowana do wiadomości T. F., S. L., T. L., M. i Z. D. oraz E. K. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1999 roku ten sam organ administracji publicznej zmienił, na podstawie art. 155 k.p.a., powyższą decyzję w ten sposób, iż ustalił również warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłącza energetycznego zlokalizowanego na opisanej wyżej działce. Na ponowny wniosek tego samego inwestora, decyzją z dnia [...] marca 2000 roku Nr [...] Prezydent Miasta Włocławka ustalił nowe warunki zabudowy i zagospodarowania ternu, dotyczące budowy garażu samochodowego oraz usytuowania pawilonu usług weterynaryjnych na działce nr [...]. Wszystkie wyżej wymienione decyzje stały się ostateczne oraz przesłano je do wiadomości osobom wyżej wymienionym. A. S. i H. L. w podaniach skierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2000 roku wskazywały, że naruszono art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem jako strony postępowania bez własnej winy nie brały w nim udziału, nadto nie otrzymały przedmiotowej decyzji oraz nie zapewniono im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przez co naruszono art. 9 i art. 10 k.p.a.. W uzupełnieniu pism A. S. i H. L. stwierdziły, iż zachodzą przesłanki o do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 k.p.a., albowiem nastąpiło rażące naruszenie prawa, przez brak zgody na użytkowanie działki nr [...], stanowiącej współwłasność, która jest ciągiem komunikacyjnym dla chorych zwierząt do zakładu weterynaryjnego oraz naruszono prawa osób trzecich. Ponadto, zdaniem A. S. i H. L., decyzja została skierowana do osób nie będących stronami, ponieważ w chwili jej wydania S. L. i T. L. nie żyli. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2000 roku wskazując w uzasadnieniu, iż nie zachodzą podnoszone przez wnioskodawczynie wady decyzji uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. A. S. i H. L. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z dnia [...] marca 2001 roku Nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2000 roku powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji. W skardze na powyższą decyzję A. S. i H. L. wniosły o jej uchylenie podnosząc, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych powodów niż podnoszone przez skarżące. Sąd I instancji wskazał, że bezspornym jest, iż skarżące wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazując jako przyczynę przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił, iż w postępowaniu administracyjnym organowi administracji nie wolno domniemywać woli strony poprzez samodzielne precyzowanie jej żądania. Organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie ma obowiązek zbadać swoją właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną, a jeśli się okaże, iż jest organem niewłaściwym w sprawie powinien niezwłocznie przekazać podanie do właściwego organu (art. 65 § 1 k.p.a.) lub jeżeli podanie dotyczy kilku spraw, a nie wszystkie należą do właściwości organu, organ ma obowiązek rozpoznać sprawy należące do jego właściwości równocześnie zawiadamiając wnoszącego, że w pozostałych sprawach powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu (art. 66 § 1 k.p.a.). Badając swoją właściwość organ miał obowiązek wyjaśnić, czego dotyczy żądanie oraz pouczyć skarżące, zgodnie z art. 9 k.p.a., o różnych trybach oraz skutkach wniesienia wniosku o wznowienie postępowania lub wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W szczególności organ administracji publicznej nie poinformował skarżących, co mogło mieć zasadniczy wpływ na sprecyzowane przez nie żądania, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym dowiedziały się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania i jeżeli go nie dotrzymają nie będą mogły wnieść skutecznie tego środka wzruszenia decyzji ostatecznej. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, natomiast nieważność decyzji dotkniętej ciężką wadą, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest ograniczone żadnym terminem. Właściwy organ, który stwierdzi występowanie takiej wady, jest bezwzględnie zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku naruszyło art. 7, art. 9 i art. 66 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając uchybienie przepisom postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. przez błędną interpretację braku zbadania przez Kolegium właściwości rzeczowej w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w zakresie wznowienia postępowania - jako sprzeczną z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazując powyższe podstawy kasacyjne Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w uzasadnieniu uchylonej przez Sąd decyzji z dnia [...] marca 2001 roku odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Włocławka wyraźnie wskazano, że toczy się równolegle postępowanie o wznowienie postępowania wszczęte na wniosek skarżących, w którym rozpatrywane są zarzuty związane z pominięciem ich w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] marca 2000 roku. W związku z tym, że skarżące jednocześnie domagały się wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku rozpatrzyło i wydało rozstrzygnięcie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji oraz rozpoznało wniosek o wznowienie postępowania i wydało decyzję z dnia [...] września 2001 roku Nr [...]. Na potwierdzenie oddzielnego prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na wniosek skarżących w sprawie o wznowienie postępowania Kolegium wskazało akta sprawy zarejestrowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pod sygnaturą II SA/Gd 3613/01, w której skarżące wniosły skargę na decyzję z dnia [...] września 2001 roku Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. Podkreślono również, iż ze złożonych przez skarżące wniosków wynika, że wnosiły o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Włocławka. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z wniosku z dnia 14 lutego 2001 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji w sposób jednoznaczny wynika żądanie ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z powołaniem się na jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a niewątpliwie na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przekazane zaś Sądowi pierwszej instancji akta sprawy Nr [...] rozstrzygają podnoszone przez skarżące kwestie w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczące nie brania udziału w postępowaniu bez winy stron. Okoliczności te były podstawą wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 roku oraz Nr [...] z dnia [...] września 2001 roku. Odnośnie zarzutu naruszenia art. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Kolegium podniosło, iż Sąd może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania na podstawie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę i uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., bowiem uchylając decyzję w całości bezpodstawnie stwierdził "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", co w świetle przytoczonego wyżej stanu faktycznego nie znajduje potwierdzenia. W tej sytuacji podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – art. 145 § 1 pkt lit.c) p.p.s.a. polegające na tym, iż sąd uwzględnił skargę, mimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na kwestię dopuszczalności równoczesnego wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania oraz postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu tych dwóch trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest zgodny pogląd o niekonkurencyjności tych trybów. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. / por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612- 613, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego – OSP 1992/5/120, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa- Zielona Góra 1994, s. 23- 24 / Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc /. / por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699 / Skoro nie zachodzi pomiędzy dwoma omawianymi trybami postępowania nadzwyczajnego konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę, albo przez działający z urzędu organ administracyjny, to tym samym wszczęcie zatem postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. A zatem strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje w zasadzie konieczności zawieszenia wznawianego postępowania. / por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego – OSP 1992/5/120, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, , tamże, s. 613 – 614 / Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Hipotetycznie nie można też wykluczyć, ze twierdzenie strony o nieważności decyzji okaże się chybione a uwzględnione zostaną twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań. Z powyższych względów trafny jest zarzut skargi kasacyjnej podnoszący, że Sąd I instancji uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 2 marca 2001 roku z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. błędnie zinterpretował wzajemną zależność trybu postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji i w zakresie wznowienia postępowania. Niezależnie od powyższego, podzielić należy też zarzut skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niezasadnie przypisał Kolegium brak zbadania właściwości rzeczowej. Trafny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. Jak stanowi art. 106 § 3 Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku zwracało uwagę na fakt, że toczy się równolegle postępowanie o wznowienie postępowania wszczęte na wniosek skarżących, w którym rozpatrywany jest zarzut braku udziału strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] marca 2000 roku. Na potwierdzenie oddzielnego prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i rozstrzygnięcia tej sprawy Kolegium wskazało akta sprawy II SA/Gd 3613/01 ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] września 2001 roku Nr [...]. W tej sytuacji Sąd I instancji winien przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, który pozwoliłby na potwierdzenie okoliczności podnoszonych przez Kolegium a dotyczących prowadzenia dwu odrębnych postępowań. Zaniechanie podjęcia tych czynności niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd uwzględnił skargę, mimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadami przypisanymi przez Sąd. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika /m.in. z pism zawierających ponaglenia do wydania decyzji /, iż A. S. i H. L. żądały wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] marca 2000 roku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.