II OSK 723/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 931/07 w sprawie ze skargi A. M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. II OSK 723/08 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 931/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł na wstępie, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 ze zm.), po spełnieniu przewidzianych w nim formalnych przesłanek. Zdaniem Sądu, A. M. B. mogła złożyć skargę na uchwałę, nie wyczekując na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu tego poglądu Sąd powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007r. (sygn. akt II OPS 2/07), w której wyraźnie stwierdzono, jeżeli w dniu wnoszenia skargi, nie była rozstrzygnięta kwestia czy wezwanie zostanie czy nie zostanie uwzględnione, to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę, to odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie ma oparcia w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako wymóg (warunek) wniesienia skargi jest spełniony zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi albo, gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Zdaniem Sądu nie ulega także wątpliwości, że interes prawny skarżącej został tym aktem (uchwałą) naruszony, albowiem wskutek jego podjęcia została ona pozbawiona mandatu radnego. Rada Miejska w P. podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu A. M. B. oparła się o przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 4-6 z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), które określają, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, a w przypadku łączenia takich funkcji ust. 5 ww. artykułu zobowiązuje radnego do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Natomiast stosownie do ust. 6 wymienionego wyżej artykułu w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Rada Miejska zastosowała wyżej wymienione przepisy nawiązując do art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych stwierdzającego, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Według organu doszło więc do naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji ławnika. Zdaniem Sądu organ nie dokonał prawidłowej oceny stanu prawnego dotyczącego sytuacji A. M. B. Powołany przez Radę Miejską w P. i opisany wyżej pkt 9 art. 159 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, został dodany ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1413), która to ustawa weszła w życie 6 października 2005 r. (ogłoszona 6 września 2005 r.). Wprawdzie organ właściwie ocenił stan faktyczny sprawy, stwierdzając, że skarżąca objęła mandat radnej Rady Miejskiej w P. w dniu [...] listopada 2006 r., natomiast od dnia [...] stycznia 2004 r. pełniła funkcję ławnika w Sądzie Rejonowym w P., jednakże jak słusznie podniesiono w skardze, organ nie wziął pod uwagę art. 5 ww. ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, mówiącego o tym, że do ławników wybranych przed dniem wejścia w życie ustawy (na mocy której wszedł w życie pkt 9 art. 159 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 Prawo o ustroju sądów powszechnych), stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu wykładnia wskazanego wyżej art. 5 nie powinna budzić wątpliwości, a zatem należało go zastosować w przedmiotowej sprawie. Tak więc kwestią bezsporną jest, że A. M. B. objęła funkcję ławnika od dnia [...] stycznia 2004 r. czyli przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej przepis (pkt 9 art. 159 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 Prawo o ustroju sądów powszechnych) zakazujący łączenia mandatu radnego z pełnieniem funkcji ławnika. W stosunku do skarżącej miały więc zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji podjętej ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, a te nie przewidywały zakazu łączenia mandatu radnego wykonywaniem funkcji ławnika. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego mogłaby być podjęta gdyby, zakładając hipotetycznie, skarżąca objęła funkcję ławnika po wejściu w życie wskazanej wyżej ustawy z dnia 1 lipca 2005 r., jednakże taka sytuacja nie miała miejsca. Przed nowelizacją ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych z dnia 1 lipca 2005 roku przedstawiany był w doktrynie również pogląd o zakazie łączenia funkcji ławnika z wykonywaniem mandatu radnego. Pogląd ten wyprowadzany był z treści art. 159 § 1 pkt. 2 u.s.p. mówiącego o tym, iż ławnikami nie mogą być osoby wchodzące w skład organów, od których orzeczenia można żądać skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Stanowisko takie było jednak błędne, gdyż dopiero cyt. ustawa z 1 lipca 2005 r. wprowadziła taki zakaz. W sposób jasny wynika to z treści art. 5 tej ustawy mówiącego o tym, że do ławników wybranych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawa zakazująca łączenia funkcji ławnika z mandatem radnego zezwala faktycznie na ich łączenie do upływu kadencji ławnika. Powyższe stwierdzenia są jednak czynione jakby na marginesie sprawy, gdyż Rada Miejska w P. podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu A. B. powołała się na przepis art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., który w tym przypadku nie mógł mieć zastosowania, bo skarżąca na mocy przepisu szczególnego mogła łączyć funkcję ławnika z mandatem radnego, gdyż została wybrana ławnikiem przed dniem wejścia w życie ustawy. Czas możliwości łączenia obu tych funkcji był ograniczony i zakończył się wraz z upływem kadencji ławnika. Natomiast zarzut skarżącej dotyczący tego, że w przedmiotowej sprawie nie zrzekła się ona mandatu radnego, a więc, uwzględniając art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rada Miejska mogła ewentualnie stwierdzić wygaśnięcie takiego mandatu w ciągu miesiąca od upływu terminu do zrzeczenia się mandatu, czyli najpóźniej do [...] marca 2007 r., Sąd I instancji uznał za nietrafny. Wprawdzie uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jednakże należy mieć na uwadze, że jest to termin instrukcyjny. Upływ zatem trzech miesięcy nie pozbawia rady prawa do podjęcia takiej uchwały (zob. uchwała NSA z dnia 23 października 2003 r., OPS 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 50). Nie zmienia to jednak faktu, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy poprzez pozbawienie mandatu radnej A. B. odbyło się z naruszeniem prawa. Na zakończenie niniejszych rozważań stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko organu, że Rada Miejska w P. została zobligowana pismem Wojewody [...] do podjęcia stosownej uchwały o wygaszeniu mandatu radnej A. M. B. Organ mógł bowiem podjąć uchwałę mówiącą o tym, że nie podziela stanowiska Wojewody, a wówczas Wojewoda uprawniony byłby do wydania zarządzenia zastępczego, które mogłoby być zaskarżone do sądu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 931/07 Gmina Miasto P. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 pkt 2 u.s.g. przez przyjęcie, że w Gminie P. w skład Rady Gminy może wchodzić 22 radnych, a tym samym nieuwzględnienie nieodwracalnego skutku prawnego, w kontekście podjęcia przez Skarżącą uchwały jak poniżej, a także naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. tj. nieodwracalnego skutku prawnego spowodowanego podjęciem wyżej opisanej uchwały, w kontekście podjęcia przez Skarżącą następnej uchwały, Nr [...], z [...] sierpnia 2007 r., w przedmiocie stwierdzenia o wstąpieniu na miejsce A. M. B. – R. S. kandydata z tej samej listy wyborczej, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności tej pierwszej uchwały zamiast stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 cyt. ustawy) Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że konsekwencją utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku będzie pogwałcenie przepisu art. 17 pkt 2) ustawy o samorządzie gminnym albowiem w gminie takiej jak P. (gmina od 20.000 do 50.000 mieszkańców) Rada Gminy będzie składała się z 22 radnych zamiast 21 jak stanowi cyt. przepis. W tych okolicznościach należy przyjąć, że zaskarżona uchwała wywołała nieodwracalny skutek prawny albowiem w wyniku jej uchylenia zostaną naruszone przepisy o samorządzie gminnym. W radzie gminnej nie może być więcej radnych niż stanowi to cyt. ustawa. Zdaniem Skarżącej, w ślad za stanowiskiem NSA wyrażonym w orzeczeniu z 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07, klauzula nieodwracalnego skutku prawnego z przepisu art. 156 § 2 k.p.a. powinna mieć zastosowanie także w przedmiotowej sprawie. Jak to ustalił NSA, w wyżej cyt. orzeczeniu, jest to klauzula generalna i możliwe jest jej przyjęcie w odniesieniu do uchwały o wygaszaniu mandatu. Klauzula nieodwracalnego skutku prawnego, co prawda, może być stosowana w sytuacjach wyjątkowych, jednakże w przedmiotowej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia albowiem mandat radnej B. jest już obsadzony. Ta okoliczność zaś stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W przeciwnym wypadku, jak to wyżej podniesiono, skutkować to będzie powstanie sytuacji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07, że klauzula nieodwracalnego skutku prawnego z art. 156 § 2 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu przed radą gminy w przedmiocie podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Wykładnia NSA, że skoro do zarządzenia zastępczego mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 91 u.s.g., a co za tym idzie stosuje się do niego odpowiednio przepisy k.p.a., w tym art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., (które w odniesieniu do decyzji administracyjnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przewidują w razie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych ograniczenie rozstrzygnięcia do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa zamiast stwierdzenia nieważności decyzji), to przepisy te mają również zastosowanie do uchwały rady gminy stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, bo skutki prawne obu tych aktów są tożsame, jest wykładnią rozszerzającą, a zatem niedopuszczalną. Zresztą NSA w cyt. wyroku przyznaje, że "jakkolwiek do podejmowania uchwały przez radę gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to przy ocenie skutków prawnych wywołanych tego rodzaju uchwałą i znaczenia tych skutków dla rozstrzygnięcia sądowego należy uwzględnić te wszystkie konsekwencje, które dotyczą zarządzenia zastępczego". Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zatem sąd może ograniczyć się do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa jedynie w przypadku, gdy istnieje przepis szczególny zakazujący stwierdzenia nieważności takiej uchwały, jak np. art. 94 u.s.g., który – najogólniej rzecz ujmując – zakazuje stwierdzania nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Nie ma natomiast w polskim systemie prawnym przepisu, który zakazywałby stwierdzania nieważności niezgodnej z prawem uchwały rady gminy z powodu nieodwracalnych skutków prawnych i miał zastosowanie w postępowaniu przed radą gminy. Stanowisko to zresztą wielokrotnie wyrażano w orzecznictwie NSA – por. np. wyrok z 14 grudnia 2007 r., II OSK 1524/07; z 15 stycznia 2008 r., II OSK 1531/07 czy z 3 marca 2008 r., II OSK 1844/07. Jednocześnie należy dodać, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zagrożenia nieodwracalnych skutków prawnych. Pojęcie ustawowego składu rady w zaistniałej sytuacji będzie trzeba rozumieć jako aktualny skład rady- uwzględniających zarówno radnego, który wstąpił na miejsce A. M. B., jak i radnej, co do której stwierdzono wyrokiem sądu administracyjnego, nieważność uchwały, stwierdzającej wygaśnięcie jej mandatu. Należy podzielić ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 23 maja 1995 r., SA/Lu 101/95, że w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego w okresie 6 miesięcy przed końcem kadencji i podjęciem uchwały o nieprzeprowadzaniu wyborów, pojęcie aktualnego składu rady jest tożsame z pojęciem składu ustawowego. Można więc przyjąć, że "ustawowy skład rady" może być nie tylko mniejszy, ale także większy niż skład określony w art. 17 pkt 2 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.