II SA/Op 375/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A S.A. w W. kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 2 marca 2007r., wnioskodawca – A S.A. w W. zgłosił zamiar zainstalowania tablicy informacyjnej "JET" o wymiarach 3x12m, na terenie działki nr A, obręb [...] w O., przy ul. [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, że tablica jest znakiem informującym, związanym z potrzebami obsługi użytkowników ruchu drogowego. Zgodnie, z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, montaż tablicy nie spowoduje zmian we włączeniu do drogi, nie wymaga, więc uzgodnienia z zarządcą drogi, tablica znajduje się poza pasem drogowym. Dalej wnioskodawca wywodził, że znaczne poszerzenie przez ustawodawcę katalogu zwolnień od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zastąpienie ich procedurą zgłoszenia, nakazuje postrzegać formy "zgłoszenia", jako w zupełności wystarczającej dla realizacji robót budowlanych wymienionych w art. 30 ustawy Prawo budowlane, dodając, że przepisy art. 29 i 30 w/w ustawy, zawierają katalog obiektów i robót budowlanych, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada zapisana w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie wnioskodawca podniósł, że zgodnie z art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu przestrzennym, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy, roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany. Organ I instancji, Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...]., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118), zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wyszczególnionych we wniosku z dnia 2 marca 2007r. Organ wyjaśnił, że wniesione zgłoszenie dotyczyło budowy na działce A w O., przy ul. [...], reklamy wraz z fundamentem podziemnym, trwale związanej z gruntem. Obiekt ten w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego – art. 3 pkt 3 jest budowlą, tj. wolnostojącym urządzeniem reklamowym trwale związanym z gruntem, posadowionym na podziemnym fundamencie, na którego usytuowanie wymagane jest uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że takie roboty budowlane nie zostały ujęte w przepisie art. 29 Prawa budowlanego, zawierającym zamknięty katalog wszystkich robót niewymagających pozwolenia na budowę. W związku, z czym wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, tym bardziej, że wykonanie zgłoszonej reklamy o wymiarach tablicy 3,0x12,0m wymaga m.in. budowy podziemnej betonowej stopy fundamentowej o wymiarach 2,5x4,7x1,25. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wniosła o uchylenie skarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 29 i 30 Prawa budowlanego oraz przepisów proceduralnych – art. 7 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości i na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw w sprawie planowanej inwestycji w O., na działce nr A. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił ponownie, że ustawa Prawo budowlane zawiera katalog obiektów budowlanych, które mogą być zrealizowane na podstawie dokonanego zgłoszenia, zaznaczając, że jest to katalog zamknięty, który nie podlega rozszerzeniu. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych usytuowanych poza obszarem zabudowanym, w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2, roboty te wymagają dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Wojewoda [...] uznał, że opisane we wniosku strony, zgłaszane roboty budowlane nie są wymienione w przytoczonym art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ nie polegają na instalowaniu tablicy i urządzenia reklamowego. Wojewoda [...] zaaprobował stanowisko organu I instancji, że wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą, dodając, iż do obiektów niezwiązanych trwale z gruntem można zaliczyć m.in. takie obiekty budowlane, które posiadają prefabrykaty lub murowany fundament, którego dolna płaszczyzna znajduje się na poziomie terenu, przy możliwości przeniesienia go w inne miejsce lub rozebrania bez wykonania robót ziemnych. W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że skoro projektowany obiekt nie został wymieniony w art. 29 Prawa budowlanego, to w rozumieniu tegoż Prawa, jest budowlą, a ponieważ inwestor miał zamiar wykonać m.in. fundament zagłębiony 1,5 m w gruncie w postaci stopy o wymiarach 2,5x4,7 m i wysokości 1,25m, wylewanej z betonu B 20, to zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego uzasadnione było wniesienie sprzeciwu do przedmiotowego zgłoszenia. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie należało orzec o sprzeciwie, tak jak to uczynił organ I instancji, lecz w oparciu o inną podstawę prawną, bowiem na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1, w związku, z czym, w trybie odwoławczym organ miał obowiązek zreformować zaskarżoną decyzję orzekając o sprzeciwie z powołaniem na właściwą podstawę prawną. W skardze do Sądu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...], wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca Spółka zarzuciła, że przedmiotowe decyzje są niezgodne z prawem, albowiem wydane zostały z naruszeniem obowiązujących przepisów, a nadto uchybiają interesowi strony. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszenie treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 15 K.p.a. Skarżąca wywodziła, że organ administracji II stopnia błędnie przyjął, iż wykonanie prac zgłoszonych przez inwestora nie mieści się w zakresie pojęcia "zainstalowanie", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i w związku z tym nie jest objęty trybem zgłoszeniowym. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga instalacja urządzeń reklamowych, przy czym zdaniem skarżącej Spółki procesem instalacji objęte jest ustawianie stopy słupa i ekranu reklamowego, zaś ustawodawca rozdzielił obiekty podlegające zgłoszeniu na tablice i urządzenia reklamowe, kierując się kryterium ich usytuowania tj. umieszczeniu obiektów na budynkach bądź usytuowaniu ich jako wolnostojących obiektów budowlanych. Na poparcie swojego stanowiska, skarżąca powołała liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, dodając, że samo zakwalifikowanie przez organ administracji danego urządzenia reklamowego (tablicy reklamowej) jako budowli nie przesądza jeszcze o tym, iż jego zainstalowanie wyłączone jest z trybu zgłoszeniowego przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Naruszenie przez organ odwoławczy przepisów proceduralnych polegało, zdaniem skarżącej, na ograniczeniu się tylko do kontroli w zakresie wydania decyzji przez organ I instancji, bez dokonania ponownego rozpoznania sprawy, i na podstawie poczynionych ustaleń wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż zgłoszone zamierzenie inwestycyjne stanowi w istocie wykonanie nowego obiektu budowlanego (budowli) w określonym miejscu, zgodnie z definicją ustawową stanowi budowę, a więc nie można zastosować zwolnienia wymienionego w w/w przepisie. Nadto wszystkie zamierzenia budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego (budowli) zostały wymienione w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, budowa urządzenia reklamy nie została w tym przepisie wymieniona, a zatem zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Według art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją organy administracji zgłosiły sprzeciw w sprawie zamiaru zgłoszenia wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu tablicy informacyjnej "JET" o wymiarach 3x12m w O., na terenie działki A, obręb [...], przy ul. [...], poza pasem drogowym. Z tym, że w decyzji organu pierwszej instancji wskazano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 30 pkt 6 ustawy z 7 lipca 19994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 11180, natomiast organ odwoławczy, stwierdzając, iż organ I instancji zastosował niewłaściwą i niemającą oparcia w przepisach prawa interpretację art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, również wniósł sprzeciw w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy sporna w niniejszej sprawie jest kwestia, czy realizacja wolnostojącego nośnika reklam jest instalowaniem tablicy i urządzenia (art. 29 ust. 2 pkt 15 przywołanej ustawy Prawo budowlane), czy też montażem i wymaga pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy podnieść, że przedmiotowa ustawa, zwana dalej Prawem budowlanym, wprowadziła zasadę wyrażoną w art. 28 ust.1, iż budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 tej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanego zgłoszenia stanowił, iż "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Oznacza to, że powołany przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wyłącza ze zgłoszenia tylko "reklamy świetlne i podświetlane" usytuowane poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Komentowany przepis dotyczy instalowania tablic i urządzeń reklamowych na budynkach jak też i instalowanych jako samodzielne obiekty. Wynika to ze zmiany pierwotnego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6, który odpowiadał obecnemu art. 29 ust. 2 pkt 6, mówiącego o instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonanych na istniejących obiektach budowlanych, dokonanej ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726 ze zm.), podczas której usunięto z tego przepisu wzmiankę o istniejących obiektach budowlanych. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 30 maja 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1311/04, niepubl., instalacja urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia trwale związane z gruntem, które można uznać za budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej i w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, pogląd ten zasługuje w pełni na aprobatę. Dodać należy, że w sytuacji, gdy do organu wpłynie zgłoszenie obejmujące zamiar zainstalowania tablic, które ze względu na swój charakter (gabaryty, sposób zainstalowania, czy też sposób prowadzenia robót budowlanych), zagrażają bezpieczeństwu lub mogą wywołać pogorszenie stanu środowiska, zabytków, warunków zdrowotno-sanitarnych albo wprowadzić ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich – organ powinien nałożyć obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację takiego przedsięwzięcia w oparciu o przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy sprawa jest wątpliwa organ, kierując się zasadą proporcjonalności, powinien wydać postanowienie w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązującego do uzupełnienia braków zgłoszenia, jest to bowiem środek mniej uciążliwy dla inwestora niż konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, a w wielu wypadkach wystarczający, aby usunąć potencjalne zagrożenia. W związku z tym Sąd nie podzielił poglądu prawnego wyrażonego w decyzjach organów obu instancji o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla tablicy informacyjnej, zgłoszonej przez A S.A. W W. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ww ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 ww ustawy.