IV SA/Wa 1377/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "I." z siedzibą w B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala - Minister Budownictwa - po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "I. " w B. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z (...) maja 2007r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. z (...) stycznia 2007r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej (...)" na nieruchomości o nr ew. (...), obręb Miasto B., stanowiącej teren zamknięty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie zamkniętym jako inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004r., nr 261, poz. 2603, ze zm) do celów publicznych zalicza się wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Ustawa definiuje rodzaje celów publicznych przez kryterium przedmiotowe, a nie podmiotowe, a zatem dla określenia charakteru inwestycji ma znaczenie to, czemu będzie służyć, a nie przez kogo będzie realizowana. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spełnia kryteria realizacji łączności publicznej. W tej sytuacji nie ma znaczenia, czy realizatorem przedsięwzięcia jest podmiot państwowy czy prywatny ("komercyjny"). Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia udziału odwołującego się w postępowaniu organ stwierdził, iż zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie stosuje się przepisu art. 31 § 4 K.p.a., który mówi o zawiadomieniu z urzędu organizacji społecznej o toczącym się postępowaniu. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, iż Stowarzyszenie "I" zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu postanowieniem z (...) stycznia 2007r. (akt ten doręczono stronie 8 stycznia 2007r.), bowiem dopiero (...) grudnia 2006r. uzupełniło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o niezbędne dokumenty, które umożliwiły wydanie niniejszego rozstrzygnięcia. Natomiast postępowania uzgodnieniowe dla decyzji o ustaleniu lokalizacji kwestionowanej inwestycji prowadzono w grudniu 2006r. (postanowienie Starosty B. z (...) grudnia 2006r. wpłynęło do Wojewody K. (...) grudnia 2006r., a postanowienie Marszałka Województwa K. z (...) grudnia 2006r. wpłynęło 27 grudnia 2006r.). Zatem przesłanie postanowień o uzgodnieniu odwołującej się stronie nie było możliwe. Nadto organ wskazał, iż zarzut niepowiadomienia stron o toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym co do zasady jest niesłuszny. Postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 106 K.p.a. toczy się w istocie między organem prowadzącym postępowanie główne i organem uzgadniającym. Organ zwrócił również uwagę na fakt, iż w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa ze spotkania w dniu (...) stycznia 2007r. z przedstawicielami odwołującego się Stowarzyszenia, z której wynika, że strona dowiadywała się o możliwość złożenia środka zaskarżenia od postanowień o uzgodnieniu projektu decyzji, jednakże z możliwości tej nie skorzystała. Stowarzyszenie nie złożyło także żadnych uwag i wniosków, a jego przedstawiciele odmówili pisemnego poświadczenia zapoznania się z aktami sprawy. Z kolei po uznaniu odwołującego się za stronę postępowania doręczono mu, na równi z innymi stronami, decyzję lokalizacyjną z (...) stycznia 2007r. W tej sytuacji zarzutowi pominięcia Stowarzyszenia w postępowaniu należało odmówić zasadności. Organ odwoławczy, niezależnie od zarzutów odwołania, przeanalizował również całość otrzymanej dokumentacji sprawy, celem zbadania czy nie wystąpiły uchybienia w postępowaniu, o których odwołujące się Stowarzyszenie nie wspomniało. Ostatecznie nie stwierdził uchybień, które mogłyby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej. Stowarzyszenie "I." w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciło naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 - przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, art. 10 - przez nieumożliwienie wypowiedzenia się, co do całego materiału dowodowego przećl wydaniem decyzji, art. 77 - przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 - przez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione, bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, art. 106 - przez jego pominięcie, art. 107 § 3 - przez pominięcie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Stowarzyszenie podniosło, iż Minister Budownictwa w sposób rażący naruszył art. 106 K.p.a., twierdząc iż uzgodnienia dokonywane w trybie tego przepisu są prowadzone tylko i wyłącznie pomiędzy organem prowadzącym sprawę a organem opiniującym. Wskazane uzgodnienia, wydawane w formie postanowienia, muszą być doręczone wszystkim stronom postępowania, jako że służy na nie zażalenie do organów drugiej instancji, a potwierdzeniem tego w sprawie jest otrzymanie przez inwestora zastępczego takiego postanowienia. Skarżący nie zgadza się również z twierdzeniem organu odwoławczego, jakoby inwestycja polegająca na montażu urządzeń łączności publicznej była inwestycją celu publicznego, w sytuacji kiedy obiektem budowlanym jest wolno stojący maszt antenowy, który nie jest i nigdy nie był inwestycją celu publicznego, a urządzenia zamontowane na tym obiekcie budowlanym nie pełnią funkcji wiodącej. Do kategorii inwestycji celu publicznego zalicza się te inwestycje, które służą celowi publicznemu (np. drogi) i nie są nastawione na osiąganie ogromnych korzyści majątkowych (w tym przypadku dla obcego kapitału). W demokratycznym państwie nie można faworyzować inwestora, który pod przykrywką inwestycji celu publicznego prowadzi działalność czysto komercyjną nastawioną na osiąganie gigantycznych korzyści majątkowych, gdzie w istocie nie istnieje pojęcie dobra publicznego. Obywatel płaci za usługi tak jak w przypadku każdej komercyjnej inwestycji i zezwalanie jednemu podmiotowi a zakazywanie innemu charakteru inwestycji publicznej jest sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto skarżący podtrzymał zarzut zawarty w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dotyczący pominięcia udziału w postępowaniach uzgodnieniowych. Minister Budownictwa - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. Uznał, iż decyzja Ministra Budownictwa (...) maja 2007r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego była inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej (...). Sąd - wbrew twierdzeniom skarżącego - podziela stanowisko organu odwoławczego, wielokrotnie już prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 10.05.2006r., sygn. akt II OSK 811/05; wyrok NSA z 4.10.2005r., sygn. akt II OSK 495/05, Lex ; wyrok WSA w Szczecinie z 9.02.2006r., sygn. akt II SA/Sz 1189/04), iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w określonym miejscu jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) -dalej w skrócie: p.z.p.). Przywołany przepis art. 2 pkt 1 p.z.p. stanowi, iż przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603, ze zm.). Oznacza to, iż konkretne cele publiczne zostały wyliczone w kolejnych punktach wymienionego art. 6, ze wskazaniem, że także w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. Przy tym dla posiadania przez inwestycję charakteru celu publicznego nie ustalono żadnych innych kryteriów prócz przedmiotowych. I tak - zgodnie z pkt 1 tego artykułu - celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w wyroku z 10 maja 2006r., jak i wyroku z 4 października 2005r., szeroko przedstawił argumentację przemawiającą za przyjęciem tezy, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na tle obowiązujących przepisów jest inwestycją z zakresu "łączności publicznej", o której właśnie mowa w ww art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na przykład w pierwszym z przywołanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "w zasadzie bez znaczenia dla przynależności do kategorii definiowanej pojęciem "publiczny" jest charakter podmiotu podejmującego działania w zakresach, dla których określenia użyto słowo "publiczny". Treść pojęcia "łączność publiczna" może być odnoszona także do działań podmiotów prywatnych, a skoro tak, to pojęcie to obejmuje działania takiego podmiotu polegające na dostarczaniu elementów sieci lub świadczenia usług. Stosownie do brzmienia art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz. 1800, ze zm.) urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej z pewnością jest urządzeniem, które spełnia wymogi tej definicji, jest bowiem elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy". Innymi słowy, okoliczność, że budowa stacji bazowej dla telefonii komórkowej ma charakter komercyjny, w świetle zarówno art. 2 pkt 5 p.z.p., jak również art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów Prawa telekomunikacyjnego nie stanowi przeszkody dla uznania takiego rodzaju inwestycji za inwestycję celu publicznego. Chociaż zatem zwrot "publiczny" może odgrywać różne funkcje, w przypadku inwestycji związanych z budową i utrzymaniem urządzeń telekomunikacyjnych związanych ze świadczeniem usług o charakterze powszechnym, na gruncie przepisów Prawa telekomunikacyjnego pozwala na objęcie ich zakresem szerszego pojęcia inwestycji z zakresu "łączności publicznej". Zaś dla oceny spełnienia przesłanki celu publicznego nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna (wyrok wyroku NSA z dnia 9 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 363/99, LEX nr 55777). Mając na względzie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym, warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle przytoczonych wywodów inwestycję będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania bez wątpienia należy uznać za inwestycję celu publicznego. Nie znajduje również oparcia w materiale dowodowym sprawy zarzut skarżącego, dotyczący pominięcia jego udziału w postępowaniach uzgodnieniowych, będących postępowaniami wpadkowymi w stosunku do postępowania głównego jakim było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Słusznie organ odwoławczy zauważył, iż stosownie do art. 53 ust. 2 p.z.p. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie stosuje się przepisu art. 31 § 4 K.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej, wszczynający postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, obowiązek zawiadomienia organizacji społecznej, jeżeli uzna, ze może być ona zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za ty interes społeczny. Organ wszczynający postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie musi zatem wykazywać aktywności w poszukiwaniu zainteresowanych organizacji społecznych. W każdym przypadku powinien natomiast dopuścić organizację społeczną, na jej żądanie, do udziału w postępowaniu na prawach strony, jeżeli uzna przesłanki jej udziału za spełnione (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 423). Taki stan rzeczy miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Otóż strona skarżąca (...) października 2006r. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zmierzającym do ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej opisanej w stanie sprawy. Następnie została wezwana do uzupełnienia wniosku o stosowne dokumenty. Wezwaniu temu zadośćuczyniła 18 grudnia 2006r. i postanowieniem Wojewody K. z (...) stycznia 2007r. (doręczonym 8 stycznia 2007r.) została dopuszczona do udziału w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej. W międzyczasie, tj. pomiędzy złożeniem wniosku a dopuszczeniem skarżącego do udziału w sprawie, omawianą inwestycję - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 p.z.p. - uzgodnili: Starosta Powiatowy w B. postanowieniem z (...) grudnia 2006r. i Marszałek Województwa K. postanowieniem z (...) grudnia 2006r. W sytuacji więc dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu głównym ("lokalizacyjnym") w dniu (...) stycznia 2007r., czyli po zakończeniu postępowań uzgodnieniowych, zarzut pominięcia jej udziału w tych postępowaniach wpadkowych jest niezasadny. Natomiast od (...) stycznia 2007r. strona uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony. Nadto nietrafnym jest też zarzut skarżącego Stowarzyszenia, iż organ odwoławczy w sposób rażący naruszył art. 106 K.p.a., twierdząc iż uzgodnienia dokonywane w trybie tego przepisu są prowadzone tylko i wyłącznie pomiędzy organem prowadzącym sprawę a organem opiniującym. Po pierwsze samym twierdzeniem nie można rażąco naruszyć prawa, po wtóre interpretacji przepisu nie można rozważać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., które przez nieumożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem tylko naruszenie o takim skutku spowodowałoby wyeliminowanie kontrolowanego aktu z obrotu prawnego. Postawienie takiej tezy jest uzasadnione tym, iż Stowarzyszenie, od momentu dopuszczenia, z własnej inicjatywy uczestniczyło czynnie w sprawie. Mianowicie (...) stycznia 2007r., czyli kilka dni przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji (co nastąpiło (...) stycznia 2007r.) przedstawiciele strony zapoznawali się z aktami sprawy (nie wnosząc uwag i wniosków), z tym że odmówili pisemnego poświadczenia z dokonania tej czynności. Następnie strona była inicjatorem postępowania odwoławczego, zatem i na tym etapie sprawy miała wiedzę o toczącym się postępowaniu w drugiej instancji i prawo czynnego w nim udziału. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji oznacza to, iż Sąd nie stwierdził także istotnego naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Powołanie się zaś przez stronę skarżącą na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 106, art. 107 § 3 jedynie przez przytoczenie treści tych przepisów, bez wskazania konkretnych przykładów świadczących, że doszło do jakiegokolwiek ich naruszenia, uniemożliwiło Sądowi ustosunkowanie do owych zarzutów. W tym stanie rzeczy uznano, iż zaskarżona decyzja nie naruszenia prawa i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.