II SA/Bk 632/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przekazania w drodze darowizny nieruchomości zabudowanej stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] grudnia 2005 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] o przekazaniu Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w S. w drodze darowizny na cele naukowe i dydaktyczno - wychowawcze nieruchomości, zabudowanej budynkiem internatu i budynkiem dydaktyczno - socjalnym, położonej przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2006 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda P. stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, iż uchwała Rady Miejskiej naruszyła przepisy art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, albowiem obiekty przekazywane uchwałą stanowią integralną część Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w S., a ich darowizna prowadzi do faktycznego przekształcenia (likwidacji) szkoły, bez zachowania procedur wymagalnych przy likwidacji szkoły. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zapadło ono z obrazą prawa materialnego - art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, co miało wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazał, iż "analiza procedury podjęcia spornej uchwały Rady Miasta S. daje podstawy do uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości tej procedury" z tym, że "te wszystkie tak ustalone okoliczności w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie były brane pod uwagę". Końcowo wyraził pogląd, że "organ nadzoru nie jest pozbawiony możliwości doprowadzenia do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały, w stosunku do której upłynął termin z art. 91 ust. 1 u.s.g., gdy znajduje podstawy skutkujące stwierdzeniu jej nieważnością. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 tej ustawy może on zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowało się bowiem stanowisko, iż w takiej sytuacji wojewoda nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi przewidzianym w art. 53 § 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej p.p.s.a., por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., ONSAiWSA 2006/1/7. W dniu [...] lipca 2006 r., Wojewoda P. powołując się na przepis art. 93 u.s.g., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie przekazania w drodze darowizny nieruchomości zabudowanej. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 2 a oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym – zwanej dalej u.s.g. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżona uchwała winna być wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie prawa. Stosownie bowiem do treści art. 30 ust. 2 u.s.g., gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta gminy a nie rady gminy. Zgodnie zaś z art. 24 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Do gminnego zasobu nieruchomości należą również nieruchomości oddane w zarząd gminnym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Tymczasem na dzień podjęcia spornej uchwały nieruchomość opisana w jej § 1 wchodziła do gminnego zasobu nieruchomości Gminy Miasto S. W świetle art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami kompetencja organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami nie może budzić żadnej wątpliwości. Użyte w art. 11 tej ustawy pojęcie reprezentacji gminy należy rozumieć w powiązaniu z brzmieniem art. 25, zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Natomiast przepisy szczególne w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym tj. przepisy art. 13 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że nieruchomość może być z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej miedzy Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. Darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jej organ wykonawczy - za zgodą rady albo sejmiku. Przytoczone wyżej przepisy wprowadzają dwuetapowe postępowanie, pierwszy - publicznoprawny (skierowany wyłącznie do organu wykonawczego), polegający na wyrażeniu zgody przez radę gminy na darowiznę oraz drugi - cywilnoprawny polegający na zawarciu umowy darowizny przez organ wykonawczy. Cel darowizny powinien być określony zarówno w uchwale, jak też w umowie, albowiem darowizna podlega odwołaniu w przypadku niewykorzystania jej na wskazany cel. Dlatego też nie można uznać, iż upoważnienie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami mienia gminnego Miasta S. (Dz. Urz. Woj. P. Nr 56, poz. 1179 ze zm.) jest równoznaczne ze zgodą, o której mowa w art. 13 ust. 2a omawianej ustawy. Nadto jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) uczelnia ma osobowość prawną. Natomiast przepis art. 90 ust. 3 tej ustawy stanowi, że Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać uczelniom nieruchomości w trybie i na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zatem do darowizny nieruchomości dokonywanej przez gminę na rzecz uczelni mają zastosowanie przepisy art. 13 ust. 2 i 2a w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie prawnym nie ma żadnych podstaw, by móc przyznać kompetencję do bezpośredniego gospodarowania mieniem gminnym (tj. składania oświadczeń woli w imieniu gminy) radzie gminy. Dalej podniesiono, iż nieruchomość składająca się z działki nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] o pow. [...] ha została przekazana w trwały zarząd gminnej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jaką jest Zespół Szkół Nr [...] im. [...] w S. Trwały zarząd jest prawem niezbywalnym, dlatego też przed podjęciem uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie darowizny na rzecz osoby prawnej należało wygasić zarząd. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż nie dokonano powyższych czynności, w szczególności nie wygaszono Zespołowi Szkół Nr [...] trwałego zarządu do wskazanych nieruchomości nawet po podjęciu przedmiotowej uchwały. Końcowo zwrócono uwagę, iż projekt przedmiotowej uchwały został przygotowany z naruszeniem zasad, o których mowa w art. 20 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g, jak też z naruszeniem praw gminnej jednostki organizacyjnej jaką jest Zespół Szkół Nr [...] im. [...] w S. do nieruchomości będącej nadal w jej zarządzie. Naruszenie tej procedury miało istotny wpływ na podjecie zaskarżonej uchwały, albowiem radni Rady Miejskiej w S. nie zostali w sposób dostateczny zapoznani z przedmiotem głosowania, przede wszystkim z pełną dokumentacją dotyczącą faktycznego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, co uniemożliwiono im świadome wyrażenie woli. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta S. wniosła o odrzucenie, ewentualnie - o oddalenie skargi. Zdaniem Gminy skarga Wojewody winna być odrzucona z mocy art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ sprawa objęta przedmiotową skargą, pomiędzy Wojewodą P. a Gminą Miasta S. została już prawomocnie osądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. (sygn. akt [...]). Niezależnie od powyższego w ocenie Gminy nie doszło do naruszenia wskazanych przez Wojewodę P. przepisów prawa. Przedmiotowej uchwale należy bowiem przypisywać wyłącznie intencyjny charakter, co nie powoduje jej kolizji z art. 11 ust. 1, jak też art. 25 ust. 1 u.s.g.. Gmina podkreśliła, iż jedynym motywem skierowania projektu zaskarżonej uchwały pod obrady sesji Rady Miejskiej była szeroko rozumiana konsultacja omawianego zamierzenia organu wykonawczego Gminy z radnymi Rady Miejskiej. Bezspornie też Prezydent Miasta jako organ wykonawczy Gminy był świadomy swoich kompetencji w tej sprawie, czego dowodem jest fakt, iż pomimo stwierdzenia przez Wojewodę P. nieważności tej uchwały została ona w części wykonana. W tym stanie faktycznym nie został naruszony również art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 5 u.s.g.. W szczególności za zupełnie dowolne uznać należy twierdzenie, iż przyjęty przez Radę tryb głosowania nad zaskarżoną uchwałą uniemożliwił tym radnym świadome wyrażenie swojej woli. Powyższe nie znajduje potwierdzenia w protokole obrad [...] Sesji Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2005 r. Dodatkowo wskazano, iż kwestia oddania nieruchomości gminnych w drodze darowizny Wyższej Szkole Zawodowej w S. była przedmiotem obrad Komisji Strategii i Rozwoju Gospodarczego RM w S. w dniu [...] grudnia 2005 r. oraz w dniu [...] grudnia 2005 r. w godzinach 9.50 – 10.10, a zatem przed sesją Rady Miejskiej w S. Szczegółowa i rozbieżna w ocenach poszczególnych radnych dyskusja w toku tych obrad wskazuje jednoznacznie, iż radni mieli pełną swobodę w wyrażaniu swojej woli zarówno w trakcie obrad komisji, jak i przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, co potwierdzają protokoły Komisji. W dniu [...] listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. odrzucił powyższą skargę uznając ją za niedopuszczalną "z innych przyczyn" - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż ustawowa regulacja instytucji nadzoru nad działalnością gminną (rozdział 10 u.s.g.) zapewnia organom wykonującym uprawnienia nadzorcze dwa środki prawne służące stwierdzeniu nieważności uchwał lub zarządzeń organu gminy sprzecznych z prawem: 1) rozstrzygnięcie nadzorcze organu stwierdzające nieważność uchwały lub zarządzenie organu gminy (art. 91 ustawy), 2) zaskarżenie uchwały lub zarządzenia organu gminy przez organ nadzoru do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy). Jednakże zdaniem Sądu organ nadzoru nie może skorzystać jednocześnie z obu środków prawnych nadzoru. Wykładnia przepisu art. 93 ust. 1 u.s.g wskazuje, iż w przypadku kiedy organ nadzoru stwierdził "we własnym zakresie" nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy nie może zaskarżyć tej uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc, gdy organ nadzoru w ramach przysługującej mu kompetencji wykorzystał środek nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie przysługuje mu uprawnienie do zaskarżenia tego aktu organu gminy do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu w trybie art. 93 ust. 1 jest wówczas niedopuszczalne. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną na powyższe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego poglądu i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia Sądu I instancji ([...]). Sąd wskazał, iż dokonana powyżej wykładnia przepisu art. 93 ust. 1 u.s.g. jest błędna, w szczególności zwrócono uwagę, iż powołany przepis nie zawiera w swej treści zastrzeżenia, z którego wynikałoby, że jeżeli organ nadzoru skorzystał z kompetencji określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g., to już nie może skorzystać z uprawnień wynikających z art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej podniesione poważają legalność skarżonej uchwały, to jest jej zgodność z obowiązującymi w konkretnej sprawie przepisami prawa. W szczególności stwierdzić należy, iż kontrolowana uchwała została podjęta z przekroczeniem przez Radę Miejską w S. ustawowych kompetencji, a tym samym z naruszeniem uprawnień wykonawczych zastrzeżonych Prezydentowi Miasta S. W niniejszej sprawie przede wszystkim znamiennym pozostaje fakt, iż ocena prawna zaskarżonej uchwały została poniekąd dokonana już przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...]. Zdaniem Sądu wyrażona wówczas opinia prawna w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. pozostaje w ścisłym związku z obecnie rozpatrywaną skargą, która jest konsekwencją uchylonego wówczas przez Sąd rozstrzygnięcia nadzorczego. Godzi się zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd nie może też powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Ocena prawna, o której mowa w powołanym przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym orzekaniu w sprawie. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) będącym podstawą materialnoprawną podjętej uchwały, nieruchomość może być przedmiotem darowizny na cele publiczne, przy czym darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jej organ wykonawczy – za zgodą rady. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej u.s.g., gospodarowanie mieniem gminnym należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do kompetencji tego organu należy także gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami), które to gospodarowanie obejmuje również czynności prawne rozporządzenia nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu. Jak słusznie zauważa Wojewoda P. pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" jest sformułowaniem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych, co do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g.. Powyższy przepis uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Jednakże z całą stanowczością podkreślić należy, iż przekazanie do kompetencji rady gminy spraw, o których mowa w tym przepisie jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwały wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Potwierdzeniem tego wyjątku jest również fakt, iż kompetencje zawarte w omawianym przepisie podlegają ograniczeniu. W świetle powołanych przepisów nie ulega również wątpliwości, iż dokonanie darowizny na cel publiczny należy do kompetencji organu wykonawczego, który podejmuje decyzję o dokonaniu darowizny, określa jej cel publiczny i elementy treści przyszłej umowy. Natomiast organ stanowiący wyraża jedynie zgodę na przedstawioną mu przez organ wykonawczy propozycję zawarcia przyszłej umowy darowizny. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, iż objęte sporną uchwałą nieruchomości w dniu jej podejmowania stanowiły bezspornie własność gminną. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.g. do gminnego zasobu nieruchomości należało również zaliczyć nieruchomości oddane w zarząd gminnym jednostkom organizacyjnym nieposiadajacym osobowości prawnej. Powyższy stan prawny nieruchomości potwierdza wypis z rejestru gruntów dołączony do skargi przez Wojewodę P. Natomiast jak wynika z treści uchwały - Rada Miejska w S. "dokonała darowizny" określonej nieruchomości na cele publiczne. Tak sformułowana treść uchwały wskazuje zdaniem Sądu, iż rada w sposób oczywisty przekroczyła swoje kompetencje, albowiem stosownie do treści art. 13 ust. 2a u.s.g. dysponowała jedynie uprawnieniem do wyrażenia zgody na dokonanie darowizny, która dokonywana jest następnie przez organ wykonawczy w formie zawarcia stosownej umowy darowizny. Marginalnie wskazać należy, iż w rozpatrywanej sprawie nie mamy doczynienia z kwestią zastrzeżoną na zasadzie wyjątku do wyraźnej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż przy wydawaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia prawa poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji organu, co jest istotnym naruszeniem prawa w konsekwencji dającym podstawę do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały. Jednakże z uwagi na fakt, iż orzeczenie Sądu zostało wydane po upływie roku od dnia uchwalenia zaskarżonej uchwały, Sąd nie może obecnie stwierdzić jej nieważności - art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji Sąd orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały (art. 94 ust. 2), która traci moc z dniem wydania orzeczenia. Choć omówione wyżej przyczyny stanowiły wystarczający powód do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa przez skarżoną uchwałę, to niejako dodatkowo zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości także, co do prawidłowości zastosowanej procedury podejmowania spornej uchwały. W szczególności analiza protokołu sesji Rady z dnia [...] grudnia 2005 r., na której podjęto sporną uchwałę oraz treść wniosku Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2005 r. o wprowadzeniu dodatkowego punktu do porządku obrad skłania do konkluzji, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona, organy działały w sposób pośpieszny, wniosek został przedstawiony pobieżnie a radni mieli zbyt mało czasu na wnikliwe się z nim zapoznanie, w efekcie na dokonanie właściwej oceny problemu, co niewątpliwie również miało wpływ na podjęcie uchwały z naruszeniem prawa. Nie można również podzielić poglądu Gminy Miasta S. jakoby badana uchwała miała wyłącznie charakter intencyjny, to jest wyrażała przez Radę zgodę na darowiznę. Powyższego nie dowodzi ani tytuł uchwały sformułowany jako "w sprawie przekazania w drodze darowizny nieruchomości zabudowanej", ani jej treść. W tym miejscu dodać należy, iż uchwała o wyrażeniu zgody na dokonanie darowizny nieruchomości jest pierwszym etapem postępowania w omawianym przedmiocie. Jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego, uprawnionego do reprezentacji, a zatem jak trafnie wywodzi skarżący wywołuje ona określone skutki wyłącznie wewnątrz gminy (pomiędzy jej organami). Adresatem omawianej uchwały nie może być w żadnym razie osoba trzecia. Natomiast skutki prawne w sferze prawa cywilnego powstają dopiero w wyniku złożenia oświadczenia woli przez organ uprawniony do reprezentacji gminy. Wyrażenie zatem przez radę gminy zgody w przedmiocie zamierzenia winno być dokonane w sposób jasny i precyzyjny, bez potrzeby każdorazowej interpretacji uchwały. W szczególności powyższa uchwała nie może być odczytywana pod kątem intencji organu – w konkretnej sprawie "szeroko rozumianej konsultacji". Powyższego faktu nie zmienia również okoliczność, iż przedmiotowa uchwała został wykonana. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.