II OSK 1163/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 448/07 w sprawie ze skargi T. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. na podstawie art. 154 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż wskazaną wyżej decyzją nakazano T. O. i W. O. rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 6 października 2006r. T. O. i W. O. wystąpili o uchylenie w całości decyzji o nakazie rozbiórki. Jako podstawę prawną żądania wskazali art. 154 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wskazał, że art. 154 k.p.a. stanowi podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w strefie prawa materialnego. Decyzją nr [...] nałożono, zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: prawo budowlane), obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego i rozbudowywanego budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że nakaz rozbiórki z jednej strony nakłada na inwestora określony obowiązek, z drugiej zaś strony przyznaje określonym podmiotom prawo do żądania jej wykonania. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe, podniesiono że decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 k.p.a. W związku z tym, nie można na podstawie art. 154 k.p.a. uchylić decyzji o nakazie rozbiórki. Organ I instancji podkreślił przy tym, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć tylko takich, które mają charakter uznaniowy lub przy wydawaniu, których organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia spośród kilku możliwych. Przepis art. 48 prawa budowlanego należy traktować jako sprzeciwiający się uchyleniu na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji o nakazie rozbiórki, gdyż wymaga od organu wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w razie wystąpienia określonych w nim przesłanek. Uchylenie ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki ze względu na słuszny interes strony prowadziłoby do złagodzenia restrykcji przewidzianej w art. 48 prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W odwołaniu od tej decyzji T. O. i W. O. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy. Zarzucając zaskarżonej decyzji organu I instancji naruszenie art. 6 - 9 i art. 154 k.p.a. w związku z art. 48 i art. 103 prawa budowlanego, odwołujący się podnieśli, że decyzja o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego, który został wzniesiony w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r., poprzedzona była inną decyzją nakazującą im przygotowanie dokumentacji projektowej. Wskazali przy tym, że nie wnieśli odwołania od tego rozstrzygnięcia, gdyż nie zdawali sobie sprawy z kosztów, jakie należy ponieść by osoba uprawniona przygotowała dokumentację, a gdy już zgromadzili na ten cel środki, nie było możliwe dotrzymanie terminu. Dokumentację tę posiadają, ale Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał im rozbiórkę obiektu. Zdaniem T. O. i W. O. działanie organu administracji jest sprzeczne z zasadą praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a odmowa uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego przewidującymi legalizację samowoli oraz pozbawia ich prawa do mieszkania i własności. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter związany i nie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wobec czego uwzględnienie podniesionych przez wnioskodawców argumentów nie było możliwe w postępowaniu wszczętym w celu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Określenie przez prawodawcę w przepisach prawa budowlanego konkretnego sposobu zachowania się organu nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności i interesem społecznym. W skardze na powyższą decyzję T. O. i W. O. wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej i wyczerpującej analizy okoliczności sprawy. Nie ustalił, czy lokalizacja budynku objętego nakazem rozbiórki pozostaje w zgodności z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i czy wykonany został ciążący na nich obowiązek złożenia stosownej dokumentacji, a także co było powodem niedotrzymania zakreślonego terminu. Nałożenie obowiązku rozbiórki domu, w którym zamieszkują skarżący, z uwagi na spóźnione dostarczenie dokumentacji, pozostaje ich zdaniem w sprzeczności z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 13 listopada 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę W. O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 lutego 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 448/07 uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Sąd I instancji przyjął za organami, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2006r. o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego stała się ostateczna. Przepis art. 154 k.p.a. będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji określa, że orzeczenie na mocy którego żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylone lub zmienione przez organ administracji publicznej, który je wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podstawowym warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu jest wykazanie, że za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Warunkiem wzruszenia decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. jest także okoliczność, że żadna ze stron na jej podstawie nie nabyła prawa. Tymczasem decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego, zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny, na co trafnie zwróciły uwagę organy nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie, nie jest taką decyzją, gdyż "nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. np. wyroki NSA z dnia 16 lutego 1998r., IV SA 709/96 - Lex nr 43308 i z dnia 14 lutego 2002r., IV SA 1076/00 - Lex nr 80587). Powoduje to tym samym niemożność weryfikacji ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 154 k.p.a. Przy czym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia pierwszoinstancyjnego wskazano, że chociaż złożony w dniu 6 października 2006r. wniosek skarżący oparli na podstawie art. 154 k.p.a., to treść tego wniosku nie wykluczała w żadnym stopniu możliwości rozważenia przez organ nadzoru budowlanego potrzeby uruchomienia innego nadzwyczajnego trybu jej weryfikacji. Powołano w tym zakresie wyrażony w orzecznictwie pogląd, że zgłoszony w trybie art. 154 K.p.a. wniosek może być rozpoznany w trybie art. 155 k.p.a. (wyrok NSA z 15 stycznia 1998r., sygn. akt I SA 855/1997, publ.: Lex nr 44532). W myśl zaś tego ostatniego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd I instancji uznał, że w ustalonym stanie faktycznym, organ nadzoru budowlanego winien był stosownie do wymogów określonych w art. 7 - 11 k.p.a. pouczyć wnioskodawców o przysługujących im trybach postępowania, a następnie prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie ponieśli oni szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek, do czego był zobowiązany na mocy art. 9 k.p.a. Tego rodzaju powinności wypływają z utrwalonej w orzecznictwie zasady zaufania obywatela do działań organów administracji i sądów. Nadto podkreślono, że z wniosku skarżącej wynika, że zamierzała ona wykonać wszystkie obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 29 listopada 2005r., nr 516/05, lecz nie miała na to wystarczających środków finansowych. Poza tym zarówno uczestnik jak i skarżąca uważali, że objęty nakazem rozbiórki budynek nie jest samowolą budowlaną, gdyż został wzniesiony bardzo dawno, a zapisy planu przestrzennego zezwalały na taką zabudowę. We wniosku tym wskazali również, że w ich przekonaniu obowiązek wynikający z postanowienia nr 516/05 dotyczył jedynie dobudowanej przez nich części. Tymczasem jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji o nakazie rozbiórki odnosi się ona do całego budynku mieszkalnego i wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, pomimo ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że w dacie nabycia przez inwestorów nieruchomości - tj. w dniu 23 października 1986r., a więc przed wejściem w życie tej ustawy, składał się on z trzech izb. W wyniku zaś jego rozbudowy w 2002r. powstał dodatkowy pokój, łazienka i wiatrołap. Powyższe winno w ocenie Sądu I instancji skutkować zachowaniem przez organy nadzoru budowlanego szczególnej wnikliwości przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej, tym bardziej, że budynek ten stanowi miejsce jej zamieszkania. Z tych względów, z uwagi na wskazane wyżej naruszenie zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2007r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżył powyższy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik kasatora podniósł, że organ administracyjny związany był wnioskiem i wskazaną w nim podstawą prawną. Zdaniem kasatora, wbrew poglądowi wyrażonemu przez Sąd I instancji, organy nie mogły rozpatrywać przedmiotowej sprawy pod kątem regulacji art. 155 k.p.a., prowadziłoby to bowiem do zmiany przedmiotu postępowania. Z tych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W odróżnieniu od Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, lecz jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odstępstwem od tej zasady jest obowiązek badania z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a. wskazując, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą na decyzje administracyjne wydane w trybie nadzwyczajnym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą pełnić rolę przepisów materialnych. W tym zakresie Sąd w składzie tu orzekającym podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym w przypadku kontroli sądowoadministracyjnej orzeczeń administracyjnych wydanych w trybach nadzwyczajnych, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nabierają charakter prawa materialnego i naruszenie ich może być podnoszone jako zarzut określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 21.06.2007r., sygn. akt II OSK 887/06 publ.: LEX 344941 i sygn. akt II OSK 920/06, publ.: LEX 344815 i z 16.03.2007r., sygn. akt I OSK 733/06, publ.: LEX 329117). Kontynuując rozważania dotyczące strony formalnej zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd zauważa, że art. 154 k.p.a. był podstawą rozstrzygnięć administracyjnych, a nie zaskarżonego wyroku pierwszoinstancyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał jedynie organom na konieczność rozważenia zasadności rozpoznania wniosku w oparciu o art. 155 k.p.a. Przedmiotem rozważań Sądu I instancji był właśnie ten drugi przepis, a nie art. 154 k.p.a. – co do którego stanowisko zaprezentowane przez organy nie odbiega od stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Innymi słowy wadliwości orzeczeń administracyjnych upatrywano w zastosowaniu niewłaściwego przepisu przy pominięciu zasad obligujących do oparcia się na innej regulacji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych, podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować Sąd I instancji. Stąd też wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu nie stosowanego czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym. Niezależnie od tego pogląd kasatora w kwestii związania wnioskiem wszczynającym postępowanie ocenić należy jako błędny. Organ do którego skierowany jest wniosek może i powinien ustalić dokładną treść żądania i dopiero w na podstawie tak określonych granic sprawy prowadzić postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym, podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku z 24 lipca 2001r. (wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1091/99, publ.: LEX nr 78924), że treść żądania wyznaczona jest przez stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Zatem jeżeli już z treści wniosku można było wywnioskować, że dotyczy on decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, a więc orzeczenia niepodlegającego wzruszeniu w trybie art. 154 k.p.a., to organy winny ustalić istotę żądania wnioskodawców, w tym jego rzeczywistą podstawę prawną. Powyższe rozważania znajdują oparcie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zobowiązują strony do podania podstawy prawnej wniosku, a jedynie – zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. nakładają obowiązek wskazania osoby, od której pochodzi oraz podanie jej adresu i treści żądania. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, o konieczności pouczenia wnioskodawców o treści art. 7 – 11 k.p.a. o dostępnych trybach postępowania. Obowiązek taki ciąży na organach administracji publicznej zgodnie z art. 9 k.p.a., który stanowi że są one obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Uchylając oba zaskarżone orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi słusznie uznał, że organy nie wywiązały się z obowiązku czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i nie udzieliły im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Reasumując powyższe, Sąd wskazuje że w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony, podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie jego istoty i zakresu. Nie można ograniczyć się jedynie do przyjęcia podstawy prawnej wskazanej przez wnioskodawcę. Wniosek strony wiąże co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowane decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny, w stosunku, do której podstawa wskazana we wniosku stanowi jedynie propozycję, często określaną bez należytej merytorycznej wiedzy wnioskodawcy. Przytoczone przepisy – w tym w szczególności zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego – obligują organ do pouczenia strony o okolicznościach prawnych i do ustalenia istoty jej żądania. Nie można zgodzić się z zapatrywaniem kasatora, że pouczenie przesądzałoby o wyniku postępowania jeszcze przed wydaniem decyzji, lub mogłoby stanowić podstawę do podniesienia zarzutu wprowadzenia w błąd. Prawidłowe poinformowanie strony postępowania administracyjnego winno mieć walor obiektywny, realizujący się w przedstawieniu środków i instytucji prawnych przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązujących. Na marginesie Sąd wskazuje, że chybiony jest pogląd, jakoby w toku postępowania odwoławczego wnioskodawca mógł zmienić żądanie opierając je na art. 155 k.p.a., a wówczas mogłoby zostać ono uwzględnione przez organ II instancji. Nie można postępowań prowadzonych na podstawie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. dowolnie zmieniać, czy też zastępować jedno przez drugie w toku instancji. Sąd podziela pogląd wyrażony uprzednio w wyroku NSA z 14 listopada 2006r. (sygn. akt II OSK 1331/05, publ.: LEX nr 327805), że nie można traktować, jako poprawne postępowań administracyjnych, z których pierwszoinstancyjne opiera się na treści art. 154 k.p.a., a odwoławcze - na treści art. 155 k.p.a. Rozpoznanie wniosku na podstawie art. 155 k.p.a. przez organ odwoławczy, wobec odrębności obu dróg wzruszania decyzji administracyjnych, prowadziłoby do uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, mając na uwadze w szczególności wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej oraz brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.