VI SA/Wa 1298/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia 11 stycznia 2007r. (wpływ do organu 18 stycznia 2007r.) A. S.A. z siedzibą w P. (zwana dalej skarżącą lub A.) wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy Al. A. w rej. R. w celu umieszczenia w nim wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach ekspozycji reklamowej 2,9 m. kw. x 5,9 mkw. (łączna powierzchnia reklamowa 17,11 m. kw.) w okresie od 15 marca 2007r. do 14 września 2008r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 9 lutego 2007r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, a jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich wydaną na podstawie m.in. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych odmówiono skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakty powszechnie znane, dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W., stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych, jakie miały miejsce pomiędzy 2005 r. a 2004 r., jak również wziął pod uwagę statystyki policyjne dotyczące liczby zaistniałych w W. w 2005 r. wypadków drogowych z uwzględnieniem liczby rannych i zabitych w nich osób. Swoje stanowisko oparł o przyjęty przez Radę Ministrów Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w myśl którego jednym z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa jest działanie na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego natomiast podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce jest ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do: ـ wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.; ـ opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM); ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony; ـ charakterystyki reklamy oraz jej wymiarów zawartych w złożonym wniosku strony. Organ podkreślił, iż przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy a dokonana analiza prowadzi do wniosku, że statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, iż pomiędzy rokiem 2004 oraz rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. Dla porównania organ wskazał, iż w roku 2005 na terenie kraju odnotowano poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego - liczba wypadków zmniejszyła się o 5,8 %. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię IBDiM organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie określono mianem fiksacji stwierdzając przy tym, iż kryteria i warunki szczegółowe ww. opinii wskazują, iż panel reklamowy ani żaden element reklamy przydrożnej nie może być ruchomy, z uwagi na przedłużony czas fiksacji kierującego pojazdem. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak jest podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd zaznaczył, iż Zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy Al. A., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (w popołudniowym szczycie natężenie ruchu wynosi 2750 pojazdów na godzinę), dlatego też w ocenie organu, wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Ponadto organ zaznaczył, że na Al. A. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości i prędkość ta będzie wynosić 80 km/h. Organ wskazał ponadto, iż w powołanej przez niego opinii IBDiM wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Zdaniem organu, funkcjonowanie przedmiotowego nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. W ocenie organu, lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., zwanej dalej: uodp.). W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentujący skarżącą pełnomocnik radca prawny G. F. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania pełnomocnik podniósł, iż jego zdaniem wbrew twierdzeniom organu postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zdaniem skarżącej winny spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w związku z niezawiadomieniem strony o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie i tym samym pozbawieniem jej możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym jak i wypowiedzeniem się w tym zakresie przed wydaniem decyzji; naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez nadużycie prawa do odmowy wydania zezwolenia pomimo braku zamiany stanu faktycznego, art. 38 ust. 1 uodp poprzez niezastosowanie w sprawie, art. 39 ust. 3 uodp poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 uodp, art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zeznanie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla strony, art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie, art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii , która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym w k.p.a. (dot. opinii L. K.) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu odwołania strona zarzuciła wykorzystanie w uzasadnieniu decyzji faktów powszechnie znanych bez uprzedniego zakomunikowania ich stronie w toku postępowania, przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa, bowiem organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe, a dotychczas wydawał takie zezwolenia i przedłużał okresy ich ważności niemalże automatycznie. Ponadto, zdaniem skarżącej organ bez żadnego uprzedzenia wydał decyzję odmowną, której konsekwencją jest konieczność natychmiastowego usunięcia urządzenia reklamowego. Zdaniem strony zmiana polityki organu z dnia na dzień, bez żadnego uprzedzenia i wydanie decyzji odmownych bez zastosowania, żadnego okresu pozwalającego na zmianę umów czy też ich rozwiązanie, pociąga za sobą znaczne straty w działalności gospodarczej strony z uwagi na brak dochodu i konieczność zapłaty odszkodowań. W ocenie skarżącej, przedmiotowa decyzja powinna być wydana na podstawie art. 38 ust. 1 uodp bowiem tenże nośnik funkcjonował na podstawie decyzji wydanej na okres od 20 listopada 2001 do 14 marca 2007r. a w styczniu 2007r. strona wniosła jedynie o przedłużenie zezwolenia. Skoro – jak wywodzi dalej strona - nośnik został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia to rozsądek podpowiada, że nie da się jeszcze raz zlokalizować nośnika w tym samym miejscu bez demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym po tym jak wygaśnie decyzja lokalizacyjna wydana w trybie art. 39 ust. 3 uodp , mają zastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 tejże ustawy. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazując na treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ podkreślił, iż przepis ten wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie ze wskazanym przepisem zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a za takie obiekty należy uznać obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ wskazał również na treść art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przy czym w sytuacji stwierdzenia zaistnienia tej przesłanki, organ zezwalający działa w sferze swobodnego uznania, a zatem może wydać zezwolenia, ale nie musi. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 5 sędziów z dnia 19 czerwca 2000 sygn. akt OPK 2/00). Organ podkreślił, iż z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż jedną z wartości nimi chronionych, jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, zatem zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego organ orzekający w I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje. Sam, bowiem zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstąpienia od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odnosząc się do konkretnych zarzutów skarżącej, przede wszystkim , co do dowodu w postaci opinii L. K. organ zważył, iż jego zdaniem zarzuty nie są zasadne. Mają one wyłącznie charakter formalny i nie odnoszą się do jej wniosków. Nawet gdyby przyjąć, że zarzuty te są zasadne nie miałoby to kluczowego znaczenia dla sprawy. Organ podkreślił, że konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych powoduje w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi ponowiono argumentację zawartą uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe zawierające dwa elementy a mianowicie: 1) wniosek o dopuszczenie dowodu z akt (a zarazem wiążący się z tym żądaniem wniosek o odroczenie rozprawy) oraz 2) uzupełnienie skargi. We wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt pełnomocnik wskazał, iż "wnosi o zwrócenie się do ZDM o przekazanie całej teczki zawierającej dokumenty dotyczące zarówno postępowania wszczętego w dniu 18 stycznia 2007r. jak i wszystkich poprzedzających postępowań administracyjnych prowadzonych z wniosku skarżącej a dotyczącej obiektu budowlanego posiadanego przez skarżącą w pasie drogowym od 20 listopada 2001r.". Pełnomocnik sprecyzował powyższy wniosek w ten sposób, że stwierdził, iż w nadesłanych aktach administracyjnych brak jest wcześniejszych (poczynając od 20 listopada 2000r.) decyzji zarządcy drogi zezwalających na umieszczenie nośnika w miejscu wskazanym w zaskarżonej decyzji (v. protokół rozprawy). W uzupełnieniu skargi pełnomocnik zarzucił ponadto "naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 uodp poprzez błędną wykładnię, w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" oraz "usytuowanie", oraz art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 i 3a) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nadto naruszenie, art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 uodp a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał uzasadniać wyrok NSA z 2 lutego 2005r. w sprawie I OSK 1026/04, chociaż w bardzo podobnej sytuacji zapadł w dniu 22 maja 2007r. wyrok NSA w sprawie I OSK 889/06 według, którego podstawą kwestią jest czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego, co musi być każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. umotywowany został stwierdzeniem, iż organ przed wydaniem decyzji nie powiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym w sprawie. Naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. strona upatruje w tym, że uzasadnienie decyzji zostało sformułowane w sposób ogólny a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem wydanym na rozprawie oddalił opisany wyżej wniosek dowodowy oraz wniosek o odroczenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Antycypując dalsze rozważania w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że złożony przez pełnomocnika skarżącej wniosek dowodowy nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem zasadzał się na wadliwym założeniu poczynionym przez stronę, iż zaskarżona decyzja powinna być wydana na podstawie art. 38 ust. 1 uodp. Gdy tymczasem, co zostanie później wykazane, prawidłową podstawę materialnoprawną decyzji stanowi przepis art. 39 ust. 3 uodp. Przeprowadzenie zatem dowodu z akt administracyjnych zawierających wszystkie poprzednio wydane decyzje zezwalające na umieszczenie nośnika reklamowego w tym samym miejscu, jakie wskazano we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie administracyjne było zbędne. Ponieważ Sąd nie powziął wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek dowodowy skarżącej należało na podstawie powołanego przepisu oddalić. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych na wstępie rozważań kryteriów należy uznać, że skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ) – dalej uodp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady. Stosownie do art. 39 ust. 1 uodp, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 38 ust. 3 uodp w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 uodp, a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie nowego zezwolenia. W tym miejscu warto zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego" i jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wydanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 39 ust. 3 uodp powinna określać w szczególności: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) powierzchnię zajmowanego pasa drogowego lub powierzchnię reklamy; 4) okres zajęcia pasa drogowego; 5) wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej powołuje się w piśmie uzupełniającym skargę na to, że "w przedmiotowej sprawie skarżąca nie domagała się ponownego umieszczenia nośnika reklamowego, ale wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika w pasie drogowym. Tym samym w sprawie chodziło o dalsze istnienie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarka drogowa lub obsługą ruchu" (v. k. 51 akt sądowych). Jednakże powyższym twierdzeniom przeczy zarówno jednoznaczna treść wniosku strony z dnia 11 stycznia 2007r., w którym A. domaga się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego a nie o wydanie decyzji "przedłużającej" poprzednie zezwolenie, jak i treść samej skargi w części opisującej stan faktyczny sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 uodp a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 uodp). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych, może mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących. Na tle rozpatrywanej sprawy, skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy Al. A. w rej. R w celu umieszczenia w nim wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach ekspozycji reklamowej 2,9 m. kw. x 5,9 m. kw. (łączna powierzchnia reklamowa 17,11 m. kw.) w okresie od 15 marca 2007r. do 14 września 2008r. Ostatecznie, w wyniku złożonego odwołania od decyzji wydanej w I instancji, skarżącej odmówiono wydania zezwolenia. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje skarżąca, a które uzasadniałyby uchylenie decyzji. W pierwszej kolejności należy zaakcentować, że wniosek jest całkowicie pozbawiony uzasadnienia co do istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wnioskowanego zezwolenia. W takim działaniu organu nie można dopatrzyć się wadliwości w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Zdaniem Sądu, SKO zgodnie z zasadami procedury, wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania, rozpatrzyło ponownie sprawę w jej całokształcie, podejmując na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą zezwolenia ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu. Zaś uzasadnienie decyzji, wbrew twierdzeniom strony, odpowiada wymogom sformułowanym w art. 107 § 3 k.p.a. albowiem zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. należy stwierdzić, iż zarzut ten jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, gdyż zawiadomienie z dnia 9 lutego 2007r. Nr ZDM/DZZP/0562/R/1114/07 wystosowane do strony w trybie art. 10 k.p.a. zostało doręczone skarżącej w dniu 13 lutego 2007 r. Powyższe doręczenie jest udokumentowane potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią zwrotnego poświadczenia odbioru ww. przesyłki nadesłanej przez organ na wezwanie Sądu przy piśmie z dnia 4 września 2007r. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył również prawa materialnego. Z charakteru przestrzeni nazwanej pasem drogowym, która przeznaczona jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 uodp dla zlokalizowania drogi i jej obsługi tak pod względem bezpieczeństwa ruchu, jak też pod względem technicznym oraz z obowiązków zarządcy drogi zapewnienia drodze ochrony rozumianej jak w art. 4 pkt 21 uodp. To podmiot zarządzający drogą decyduje o tym, czy na wniosek zainteresowanego zajęciem pasa drogowego podmiotu, dopuści wyjątkowo czasowe zlokalizowanie obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też nie. Wyłącznie do organu należy dokonanie oceny, czy przedstawione przez zainteresowany podmiot okoliczności mogą uzasadniać odstępstwo od zasady określonej w art. 39 ust. 1 uodp. Jak już wskazano wyżej, w rozpatrywanej sprawie skarżąca, przyjmując za pewnik wadliwą formułę "przedłużenia zezwolenia", nie podnosiła żadnych okoliczności uzasadniających naruszenie zasady, o której mowa wcześniej. Podejmowana przez organ w trybie art. 39 ust. 3 uodp decyzja, mimo że uznaniowa, tj. taka gdzie organ, rozpatrując wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, rozważa możliwość zadośćuczynienia interesowi strony wnioskującej o to zezwolenie, odnosząc go do interesu publicznego, doznaje ograniczenia. Wynika ono z samego charakteru pasa drogowego i celów jakim ma on służyć określonym w art. 4 pkt 21 uodp. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. Organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do jej ochrony przez niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania, a przede wszystkim do podejmowanie działań przeciwdziałających pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 uodp). Powyższe oznacza, że cele, dla których urządzany jest pas drogowy i zasady na jakich on funkcjonuje odpowiadają w istocie celowi publicznemu jakim jest prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie drogi służącej wszystkim jej użytkownikom. A zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze zderzało się z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 uodp musi poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu. Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji dokumenty tj. wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, zdaniem Sądu, trudno nazwać dowodami w sprawie w rozumieniu art. 75 k.p.a., z którymi strona postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz w rezultacie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu (por. też uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. VI SA/Wa 1283/07, niepubl.). Reasumując, przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m. in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 uodp. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.