II OSK 547/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1513/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew i krzewów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia [...] w Warszawie kwotę 400 ( czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1513/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2006 r., zn. [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. [...] Sp. z o.o. w W. pismem z dnia 28 listopada 2002 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na usuniecie drzew i krzewów z terenu przyszłej inwestycji oraz o nienaliczanie opłaty za usuwanie drzew i krzewów. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] maja 2003 r., nr [...] zezwolił [...] Sp. z o.o. na wycięcie drzew i krzewów z posesji w rejonie [...], ul. [...] i ul. [...], ustalił opłaty za ich usunięcie, wyznaczył termin i sposób uiszczenia opłat oraz określił warunki usunięcia drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., zn. [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, z uwagi na cofnięcie odwołania przez Stowarzyszenie [...] "[...]". [...] Sp. z o.o. w dniu 18 września 2003 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2003 r. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2003 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2004 r., zn. [...] orzekło o uchyleniu decyzji z [...] marca 2004 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2003 r. Pismem z dnia 4 stycznia 2005 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2004 r., w części, w jakiej stwierdza ona nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] w zakresie zezwalającym Spółce na wycięcie drzew i krzewów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., zn. [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] maja 2004 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2003 r. w zakresie punktów 1, 2 i 3 oraz punktów 5, 6, 7 i 8 w zakresie drzew i opłat za nie ustalonych w punktach 1 i 2, w pozostałej części odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] ustalił opłatę w wysokości 1 448 791,60 zł za usunięte drzewa i 120 m² krzewów, które rosły na terenie działki nr [...] w rejonie ul. [...] i [...] (wg specyfikacji stanowiącej załącznik do decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2005 r. wyeliminowany został z obiegu prawnego pkt 4 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2003 r. Zdaniem organu I instancji, usunięta zieleń miała charakter urządzonej celowo zieleni osiedlowej, a więc miejskiej; dlatego też, z uwagi na treść art. 2a pkt 14a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), opłata została zwiększona o 100%. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną przez [...] decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2005 r. i orzekło co do istoty sprawy, ustalając, że inwestor nie ponosi opłaty za usuniecie drzew i krzewów. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji dotyczącego konieczności podwyższenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów o 100% ze względu na fakt, iż chodzi o zieleń miejską. O zieleni miejskiej – jako o pojęciu prawnym – można bowiem mówić wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprost tworzy takie tereny. Zgodnie z art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Ze względu na szacowany wiek drzew organ odwoławczy stwierdził, iż w dacie ich posadzenia obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 13 stycznia 1961 r. Plan ten rejon ul. [...],[...] i [...] (obecnie przy rondzie [...]) oznaczał kolorem beżowym i czarnym. Kolor czarny oznaczał zabudowę wielorodzinną, kolor beżowy zaś komunikację drogową, ulice, place, parkingi. Uzasadnia to więc zastosowanie przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. sprowadzające się do orzeczenia niepobierania opłaty za usunięcie drzew i krzewów z terenu planowanej inwestycji. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2006 r. Stowarzyszenie "[...]" w Warszawie zarzuciło obrazę prawa materialnego, tj. naruszenie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz obrazę prawa procesowego przez naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 104 § 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniosła także Spółka [...] (następca [...] Sp. z o.o. w W.) podnosząc brak legitymacji po stronie skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia skargi. Stowarzyszenie zostało bowiem dopuszczone do udziału w postępowaniu o usunięcie drzew i krzewów, natomiast w niniejszej sprawie, która dotyczy opłaty za usunięcie drzew i krzewów i jest odrębnym postępowaniem, Stowarzyszenie "[...]" nie ma przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Sąd podkreślił, iż z brzmienia przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in. organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu sprawa, której przedmiotem było ustalenie opłaty za wycięcie drzew i krzewów (za zezwoleniem) nie mieści się w zakresie statutowej działalności skarżącego Stowarzyszenia. Ze statutu, jak również odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, Stowarzyszenia "[...]" wynika, iż celem działania stowarzyszenia jest propagowanie idei proekologicznych, wolnościowych, pacyfistycznych i praw człowieka; wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi; informowanie społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego; propagowanie proekologicznych zachowań, rozwiązań i technologii; przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycją mogącym pogorszyć stan środowiska; inspirowanie i wspieranie aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska, ochrona obiektów i zespołów cennych ze względów przyrodniczych, kulturowych, bądź historycznych; ochrona praw konsumentów; pomoc niezmotoryzowanym ofiarom wypadków drogowych. W ocenie Sądu za uczestniczeniem skarżącego w postępowaniach, których przedmiotem jest ustalenie opłaty za wycięcie drzew i krzewów nie przemawia żaden z wymienionych celów statutowych. Udział skarżącego Stowarzyszenia był jak najbardziej uprawniony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Z racji tego, że zakres przedmiotowy sprawy mieściłby się w zakresie jego statutowej działalności, Stowarzyszenie miałoby legitymację do wniesienia skargi na taką decyzję, jak i w postępowaniu kwestionującym tą decyzję w trybie nieważnościowym. Tymczasem udział skarżącego w przedmiotowym postępowaniu ustalającym opłatę był spowodowany jedynie tym, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, jednocześnie naliczył opłatę za ich usunięcie w tej samej decyzji, co udzielił zezwolenia. Skoro na skutek zdarzeń procesowych doszło ostatecznie do tego, że organ w zaskarżonej decyzji orzekał tylko i wyłącznie w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew oraz krzewów, to zdaniem Sądu należało uznać, iż skarżące Stowarzyszenie nie jest podmiotem uprawnionym do jej zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Stowarzyszenie "[...]" zarzuciło naruszenie prawa materialnego: – art. 47f ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata za usuniecie drzew lub krzewów mogła być ustalona w odrębnej decyzji administracyjnej, a nie w decyzji o udzieleniu zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów, – art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, w której nie doszło do jednoznacznego ustalenia tego, jaki dokładnie plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie posadzenia drzew. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów procesowych, a to art. 7, 77 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 P.p.s.a., a także przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2006 r., zn. [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Stowarzyszenie Ekologiczne [...] w swojej odpowiedzi na skargę kasacyjną poparło natomiast skargę kasacyjną Stowarzyszenia "[...]". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę Stowarzyszenia "[...]" ponieważ Sąd uznał, że Stowarzyszenie nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., jako że sprawa nie dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia. Jak prawidłowo ustalono na podstawie art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), dalej zwanej ustawą z 1991 r. Nie można jednak podzielić stanowiska Sądu w kwestii zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Rozważania Sądu na temat legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia skargi są czysto teoretyczne i niebiorące pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy, a także jej historycznych uwarunkowań. Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie "[...]" (wcześniej Stowarzyszenie [...] "[...]") brało udział w postępowaniu na prawach strony od 17 kwietnia 2003 r. Przedmiotem tego postępowania, w którym Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydał w dniu 5 maja 2003 r. decyzję, było zezwolenie na wycięcie drzew i krzewów i ustalenie opłaty za ich usunięcie. Nigdy nie kwestionowano powyższej decyzji z tego powodu, że w tej samej decyzji zezwolono na wycięcie drzew i krzewów i ustalono opłatę za to. W znanych okolicznościach sprawy mających później miejsce doszło do sytuacji, że zezwolenie na wycięcie drzew i krzewów znalazło się w innej decyzji, niż ustalenie opłaty, za co nie ponosi winy Stowarzyszenie ani adresat tych decyzji. Nie kwestionowano też skutecznie takiego stanu w żadnym postępowaniu administracyjnym ani sądowym. Tym samym przyjęto, że na gruncie przepisów ustawy z 1991 r., jedno i drugie rozwiązanie jest prawnie dopuszczalne podobnie, jak stwierdzenie nieważności decyzji w jej części. Nie można więc teraz w sprawie ustalenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów kwestionować udziału Stowarzyszenia w tym postępowaniu i twierdzić, że przedmiot postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2005 r., nie dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia. Postępowanie, w którym wydane zostały powyższe decyzje jest w istocie kontynuacją tamtego postępowania, w którym została wydana pierwsza decyzja z dnia [...] maja 2003 r., jest też ta sama podstawa prawna. Decyzja ustalająca opłatę za usunięcie drzew i krzewów, jest ściśle związana z decyzją zezwalającą na wycięcie drzew i krzewów, przy czym istnienie tej pierwszej jest uzależnione od bytu prawnego tej drugiej. Trudno więc w takiej sytuacji odmawiać legitymacji skargowej Stowarzyszeniu, którego jednym z celów statutowych jest ochrona przyrody i ochrona środowiska, a opłaty za usunięcie drzew i krzewów, o których mowa w art. 47 lit. f/ ustawy z 1991 r., są jednym z instrumentów przy pomocy których realizuje się podstawowe cele ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Należy też wskazać na przepis art. 47 lit. j/ ww. ustawy, zgodnie z którym "wpływy uzyskane z tytułu opłat za usuwanie drzew i krzewów stanowią dochód gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej", co nie jest też bez znaczenia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni uzasadniony. Do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Sąd nie mógł się odnieść, gdyż wykraczały one poza przedmiot zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji nie oceniał merytorycznie zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.