II OSK 729/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 538/06 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku 2. przyznaje pełnomocnikowi adwokat A. I. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 zł (słownie: dwieście ) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z kwotą 44 zł (słownie: czterdzieści cztery) złote stanowiącą podatek od towarów i usług za postępowanie w drugiej instancji. Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. G. nie stwierdził u P. D. choroby zawodowej wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Wcześniej identycznej treści decyzję organ ten wydał w dniu [...], która - wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją organu drugiej instancji - została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. akt III SA/Gd 266/05) z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozważenia treści zebranego w sprawie materiału dowodowego. Od decyzji z dnia [...] P. D. ponownie wniósł odwołanie podnosząc, iż przepracował 37 lat, w tym 30 w warunkach szkodliwych dla zdrowia, będąc narażony na nadmierny hałas, wibracje i kontakt z olejami i smarami, co spowodowało chorobę [...]. Po rozpatrzeniu tego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. W uzasadnieniach obu decyzji organy stwierdziły, iż ze sporządzonej przez uprawnioną jednostkę karty oceny narażenia zawodowego wynika, że odwołujący się pracował w latach 1975-1995 oraz 1997-2002 w Fabryce [...] w G. na stanowiskach hydraulika, palacza i ślusarza w kontakcie z olejami i smarami. Praca ta polegała, między innymi, na bieżących przeglądach i remontach sprężarek, wymianie olejów, smarów, konserwacji zaworów olejem czy towotem. Z orzeczeń lekarskich wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. z dnia [...] i Instytut Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] wynika, że u P. D. stwierdzono chorobę nie figurującą w wykazie chorób zawodowych, to jest [...], nie wywołaną jednak ani warunkami, ani sposobem wykonywania pracy. Z dodatkowych wyjaśnień złożonych przez jednostki służby zdrowia, które wydały te orzeczenia wynika, że wyhodowany w posiewie z [...] powoduje dosyć częste zakażenia w populacji generalnej. Może on mieć jednak również charakter zawodowy, jeżeli wykonywana praca wymaga częstego moczenia rąk, wykonywana jest w środowisku wilgotnym, często przy obecności innych czynników ułatwiających rozwój [...] (np. wysokiej zawartości cukru) albo u osób zawodowo stykających się z materiałem zakaźnym (pracownicy laboratoriów mikologicznych, lekarze, pielęgniarki, salowe). Warunki pracy P. D. nie spełniają tych kryteriów, gdyż narażenie na kontakt z olejami, smarami, towotem i podobnymi środkami chemicznymi nie mogło spowodować tej choroby. U wnioskodawcy nie stwierdzono przy tym stanów zapalnych czy alergicznego, kontaktowego zapalenia skóry będących następstwem kontaktu rąk z takimi środkami chemicznymi, z którymi miał on styczność w miejscu pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. D. zakwestionował decyzję wydaną przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wskazując, iż w ciągu pracy zawodowej narażony był na bezpośredni kontakt ze smarami i olejami oraz innymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia [...]. Skarżący wskazał na szkodliwe środowisko pracy, tj. praca w wilgoci, konieczność częstego moczenia rąk oraz hałas. W skardze P. D. opisał przebieg swojej pracy zawodowej wymieniając występujące w środowisku pracy czynniki narażenia zawodowego takie jak moczenie rąk w gorącym i zimnym oleju, smarach, emulsji, parafinie i lateksie. Dodatkowym pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. skarżący szczegółowo przedstawił przebieg swojej pracy zawodowej od 1969 r. i podniósł, iż był w czasie jej wykonywania narażony na oddziaływanie różnego rodzaju czynników mechanicznych i chemicznych, w tym również środowiska charakteryzującego się wysoką wilgotnością i temperaturą. Zarzucił niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym sprzeczność w wydanych w sprawie orzeczeniach lekarskich. W piśmie tym zawarł wniosek o przeprowadzenie szeregu dowodów, w tym z zeznań świadków i opinii biegłych. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił. Sąd stwierdził, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych... (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) za choroby zawodowe uważa się choroby ujęte w wykazie takich chorób stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Istnienie tych chorób stwierdza orzeczenie lekarza zatrudnionego w jednej z jednostek orzeczniczych wymienionych w przepisach § 5 rozporządzenia, przy czym organ inspekcji sanitarnej jest związany rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Nie zwalnia to jednak tego organu od obowiązku dokonania dogłębnej oceny opinii w granicach wskazanych w art. 80 K.p.a. Podstawą do wydania decyzji o istnieniu lub braku choroby zawodowej jest odpowiednio oceniony materiał dowodowy, w tym - przede wszystkim - ocena narażenia zawodowego oraz stosowne orzeczenia lekarskie. W rozpoznawanej sprawie organy wyjaśniły stan faktyczny i wykonały wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2005 r. Z ustaleń organów wynika, iż skarżący cierpi wprawdzie na [...], lecz nie można uznać tego za chorobę zawodową. Zgodnie z opiniami lekarskimi będącymi podstawą do takiego rozpoznania w środowisku pracy skarżącego nie występowały czynniki narażenia zawodowego mogące stanowić źródło stwierdzonego schorzenia. Zarówno bowiem z wyjaśnień skarżącego jak i z zebranego materiału wynika, że skarżący w środowisku pracy był przede wszystkim narażony na kontakt ze smarami, olejem, towotem, lateksem, parafiną i rozpuszczalnikiem, co nie mogło wywołać stwierdzonego schorzenia. Sąd stwierdził, iż nie ma racji pełnomocnik skarżącego zarzucając organom pominięcie wpływu pracy skarżącego w warunkach wilgoci na powstałe schorzenie, skoro wcześniej ten czynnik nie był wymieniany, został podniesiony dopiero w skardze a nadto wystąpił w czasie wykonywania pracy przed kilkudziesięcioma laty. Czynnik ten był brany pod uwagę przez lekarzy orzeczników, którzy uznali, że zawód wykonywany przez skarżącego nie należy do grupy zawodów, w których praca w wilgoci stanowi przyczynę zakażenia [...] o charakterze zawodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził też, że nie może podzielić zasadności zarzutu odnoszącego się do prawidłowości badań przeprowadzonych w IMP w Ł., skoro skarżący nie składał zastrzeżeń i wątpliwości w tym zakresie w postępowaniu administracyjnym i w skardze do Sądu. Uznał też, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy a decyzja została wydana w oparciu o należycie zgromadzony i wnikliwie rozpatrzony materiał dowodowy. Od wymienionego wyroku P. D., zastąpiony przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną. Wyrokowi temu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, do którego doszło poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przy wydaniu zaskarżonego wyroku naruszenia przez Wojewódzkiego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji następujących przepisów: a) § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) - poprzez niedokonanie należytej oceny warunków pracy skarżącego, a tym samym - nieuwzględnienie w toku postępowania wszystkich czynników narażenia zawodowego występujących w środowisku pracy skarżącego, co wpłynęło na odmowę stwierdzenia u ww. choroby zawodowej, b) § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) - poprzez wydanie przez lekarską jednostkę orzekającą I i II instancji opinii w przedmiocie choroby zawodowej w oparciu o niepełną dokumentację z zakresu przebiegu zatrudnienia oraz narażenia zawodowego skarżącego oraz przy zastosowaniu podczas badania próbek nie pochodzących ze środowiska pracy skarżącego, jak również poprzez wydanie przez organ inspekcji sanitarnej decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności bez należytej oceny czynników narażenia zawodowego; 2) art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a do którego doszło poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przy wydaniu zaskarżonego wyroku naruszenia przez Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w G. przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji następujących przepisów: a) art. 7 K.p.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, b) art. 8 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, c) art. 9 K.p.a. - poprzez niepoinformowanie skarżącego o jego prawach i obowiązkach w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej oraz uniemożliwienie mu należytego udokumentowania przebiegu pracy zawodowej, w szczególności czynników narażenia zawodowego przed lekarskimi jednostkami orzekającymi, d) art. 10 K.p.a. - poprzez uniemożliwienie skarżącemu wyczerpującego wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w celu m.in. wskazania organom nowych okoliczności istotnych dla ustalenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy warunkami pracy skarżącego a możliwością wystąpienia u niego choroby zawodowej, e) § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) - poprzez nieusunięcie rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym w sposób przewidziany w ww. rozporządzeniu, f) art. 77 i art. 136 K.p.a. - poprzez niespójną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niewyczerpujący w sprawie materiał dowodowy oraz niepodjęcie działań mających na celu jego uzupełnienie, g) art. 80 K.p.a. i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazy chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) - poprzez podjęcie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie bez wyjaśnienia powstałych w tym zakresie wątpliwości. Wobec powyższego skarżący wniósł: 1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, 2) na podstawie art. 250 p.p.s.a. - o przyznanie wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze znajdujący się w aktach administracyjnych opinii lekarskich wydanych w odpowiednich jednostkach orzeczniczych wynika, iż u skarżącego stwierdzono zmiany [...] wywołane [...], która to choroba może być zarówno wywołana przez warunki pracy i wtedy jest chorobą zawodową (poz. [...] pkt [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych...) jak i może zaistnieć z przyczyn nie związanych z wykonywaniem pracy. Przyczyną uznania, że skarżący jednak nie zapadł na chorobę zawodową było stwierdzenie, iż w miejscu pracy był on narażony na kontakt z olejami, smarami i podobnie działającymi środkami chemicznymi, zaś [...] mogą wywołać warunki pracy wymagające częstego moczenia rąk w środowisku wilgotnym i ciepłym albo u osób zawodowo stykających się z materiałem zakaźnym. Już po wydaniu i następnie uzupełnieniu tych opinii skarżący złożył obszerne pismo datowane [...] stycznia 2007 r., w którym szczegółowo przedstawił wieloletni przebieg swej pracy zawodowej i podniósł, że okresowo - oprócz narażenia na środki chemiczne - pracował on w środowisku charakteryzującym się wysoką temperaturą i wilgotnością. W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji wnioskował o przeprowadzenie szeregu dowodów, w tym ze złożonych dokumentów obrazujących przebieg jego pracy zawodowej. Kwestionował przy tym prawidłowość dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń co do narażenia zawodowego na powstanie choroby zawodowej w rozumieniu przepisów wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych. Pomimo to Sąd pierwszej instancji uznał ustalenia te, a także wnioski z nich wyprowadzone przez organ, za prawidłowe, gdyż skarżący pracę w warunkach wilgoci wymienił dopiero w toku postępowania sądowego, miała ona miejsce przed wieloma laty a nadto lekarze uznali, iż warunki takie nie są typowe dla zawodu wykonywanego przez skarżącego. Należy uznać, że skarga kasacyjna zasadnie w tej sytuacji zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została wydana - z naruszeniem wskazanych w niej przepisów o postępowaniu - bez dokładnego wyjaśnienia i rozważenia istotnych okoliczności sprawy, których to uchybień nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę. Wątpliwości budzi, przede wszystkim, prawidłowość ustaleń organów administracyjnych co do przebiegu zatrudnienia skarżącego i oceny narażenia zawodowego. Podstawą do ustalenia choroby zawodowej jest, w pierwszej kolejności, taka ocena warunków pracy osoby żądającej jej stwierdzenia (§ 2 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r.). Wiążą się z tym obowiązki organu Inspekcji Sanitarnej prawidłowego ustalenia przebiegu pracy zawodowej wnioskodawcy i występujących w miejscu pracy czynników szkodliwych dla zdrowia, określonych jako "narażenie zawodowe". Obowiązki te wynikają z przepisów § 2 ust. 4, § 6 ust. 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych a także z art. 7 i art. 77 § 1K.p.a. Z akt administracyjnych nie wynika w jaki sposób organ wyjaśnił te kwestie, bowiem miejsce pracy skarżącego i czynniki "narażenia zawodowego" zostały wskazane tylko w piśmie organu do lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych i nie ujmują one pełnego zakresu zatrudnienia skarżącego, wykazanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Trafnie więc też podnosi skarga kasacyjna, że organy z naruszeniem przepisów § 2 ust. 1 i 3, 6 ust. 1 i 8 ust. 1 nie dokonały należycie oceny warunków pracy skarżącego oraz wydały decyzje w oparciu o niepełną dokumentację z zakresu przebiegu zatrudnienia oraz narażenia zawodowego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybień tych nie zauważył, oddalając skargę, czym naruszył przepis art. 134 w związku z art. 151 p.p.s.a. Wprawdzie w zaskarżonym wyroku trafnie zauważono, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podnosił tych twierdzeń, które zgłosił następnie przed Sądem, lecz z materiału sprawy nie wynika, by organ pouczył go o obowiązku należytego udokumentowania przebiegu pracy zawodowej i związanego z tym narażenia zawodowego, do czego zobowiązywały go również przepisy art. 8 i 9 K.p.a. Skarga kasacyjna trafnie zarzuca więc naruszenie wskazanych w niej przepisów postępowania, które to uchybienia mogły wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 250 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.