II GSK 320/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 654/07 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz P. B. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 654/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych – oddalił skargę. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: P. B. złożył w dniu [...] maja 2006 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. "Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006". Wnioskodawca ubiegał się we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) dla działek rolnych o łącznej powierzchni 27,83 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) dla działek rolnych o łącznej powierzchni 25,83 ha. Kontrola gospodarstwa na miejscu wykazała, iż wnioskodawca zadeklarował do przyznania dopłat również działkę rolną oznaczoną symbolem D o powierzchni 6,55 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 96 w L., w stosunku do której w trakcie wcześniejszego postępowania dotyczącego przyznania płatności na rok 2005 z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) ustalono, że działka ta nie była użytkowana rolniczo i utrzymana w dobrej kulturze rolnej według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r., co w ocenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. spowodowało wyłączenie tej działki z dopłat. W wyniku kontroli stwierdzono, że ze zgłoszonych we wniosku gruntów rolnych do płatności kwalifikuje się 20,79 ha w zakresie jednolitej płatności obszarowej i 18,79 ha w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej. Różnica powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonej w wyniku kontroli wyniosła 33,86% w zakresie jednolitej płatności obszarowej i 37,46% w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej. W związku z tym, że powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowana we wniosku przekroczyła o 30 % powierzchnię stwierdzoną, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] odmówił P. B. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W wyniku odwołania wniesionego przez P. B. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w B. nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Organ odwoławczy podzielił argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji, iż zgromadzona dokumentacja m.in. w postaci zdjęć działki rolnej D pozwoliła bez żadnych wątpliwości stwierdzić, iż w stosunku do tego gruntu nie została spełniona przesłanka utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co spowodowało wyłączenie tej działki z przyznawania dopłat bezpośrednich w kolejnych latach . Zdaniem organu odwoławczego umieszczenie danych omawianej działki we wniosku spersonalizowanym na rok 2006 nie oznaczało w żadnym wypadku zajęcia przez organ wiążącego stanowiska, a jedynie stanowiło powielenie informacji o deklarowanych działkach z wniosku skarżącego złożonego za rok poprzedni. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w okresie kierowania do beneficjentów wniosków spersonalizowanych, wniosek skarżącego za rok 2005 był przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też organy administracji umieściły sporną działkę we wniosku spersonalizowanym, aby nie uprzedzać ewentualnego rozstrzygnięcia sądu. Organ odwoławczy wskazał również, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. poinformował skarżącego w piśmie z dnia 20 kwietnia 2007 r. o ewentualnych, negatywnych konsekwencjach powtórnego zadeklarowania wykluczonej działki rolnej w przypadku uprawomocnienia się decyzji. Odnosząc się do kwestii daty wykluczenia spornej działki z dopłat bezpośrednich organ odwoławczy wskazał, iż wykluczenie działek ze względu na brak dobrej kultury rolnej organ stwierdza decyzją według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. i wymierza sankcje. Wykluczenie to działa od momentu, w którym brak dobrej kultury rolnej faktycznie miał miejsce (ustawowo przyjmuje się datę 30 czerwca 2003 r.) i wpływa na wszystkie lata przyznawania płatności. P. B. zaskarżył powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił decyzjom organów obu instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne informowanie strony o przysługujących jej uprawnieniach, w konsekwencji naruszenie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Skarżący podniósł, iż organ umieścił sporną działkę D we wniosku spersonalizowanym, a wzywając stronę do złożenia wyjaśnień we wrześniu 2006 r. nie wskazał na jakiekolwiek uchybienia w wypełnieniu wniosku. Podniósł, że nie został poinformowany o konsekwencjach objęcia spornej działki wnioskiem. Stwierdził, że gdyby został poinformowany, to zweryfikowałby wniosek. Wskazał, że na kierowane przez niego jednoznaczne Nie ikowanym e faktycznym:zpośrednich do gruntów rolnych - oddalił pytania dotyczące działki D organ odpowiadał nieściśle bądź sprzecznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę stwierdził iż organy zasadnie uznały, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma decyzja administracyjna odmawiająca skarżącemu przyznania płatności za 2005 r., bowiem zawarto w jej treści stwierdzenie, że działka D nie była użytkowana rolniczo w dniu 30 czerwca 2003 r. Decyzja dotycząca płatności za rok 2005 stwierdzająca, że działka D nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r., w ocenie Sądu I instancji wiąże organy załatwiające sprawę w zakresie płatności za rok 2006. Sąd I instancji wskazał także, że legalność decyzji dotyczącej płatności za rok 2005, była oceniana przez WSA w B., który w wyroku z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I S.A./Bd 4/07, nie stwierdził naruszenia prawa i oddalił skargę. W związku z tym, na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd I instancji wydając orzeczenie w przedmiotowej sprawie był związany oceną zawartą w tym orzeczeniu. Sąd wskazał także, iż w sprawie nie doszło do wprowadzenia skarżącego w błąd, gdyż w doręczonym mu spersonalizowanym wniosku wraz z instrukcją jego wypełnienia, wyraźnie zaznaczono, iż wniosek ten jest tylko w części wypełniony przez Agencję ARiMR, danymi dotyczącymi działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku za 2005 r. Beneficjent był zatem zobowiązany - co wynikało z instrukcji - do sprawdzenia poprawności danych i skorygowania ich w przypadku ich niezgodności oraz ich ewentualnego uzupełnienia Sąd I instancji podzielił stanowisko organów twierdząc, że beneficjent mając świadomość, że działka D jest sporna i nie znając wyniku rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy dotyczącej roku 2005 r., nie powinien był spornej działki deklarować do płatności za 2006 r., gdyż narażał się w ten sposób na ponowne wymierzenie sankcji. O zagrożeniu zastosowaniem sankcji skarżący został poinformowany pismem z dnia 20 kwietnia 2007 r. (doręczone adresatowi w dniu 4 maja 2007 r.). Zdaniem Sądu z treści tego pisma wynika, że strona miała swobodny wybór w zakresie zadeklarowania spornych działek zakresie płatności bezpośrednich. P.B. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania a mianowicie: 1. art. 133 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skargi oraz stanowiska skarżącego; art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 8, 9, 10, 77, 80 k.p.a.; art. 168 i 170 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. sygn. akt I SA/Bd 4/07 za orzeczenie prawomocne. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi a te, które zbadał ocenił w sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym oraz że wydał wyrok z naruszeniem zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skargi, a także jego stanowiska czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego Sąd I instancji nie zbadał zaistniałych zmian definiowania kodu DR – 10 na różnych etapach postępowania administracyjnego. Podniósł, że gdyby został prawidłowo i w odpowiednim terminie poinformowany przez organy administracji o okolicznościach jakie niesie za sobą zadeklarowanie działki wg. kodu DR-10, to zmodyfikowałby swój wniosek przez usunięcie z niego tej działki w celu uniknięcia sankcji. Skarżący podniósł również, iż Sąd I instancji powołał się w rozpatrywanej sprawie na prawomocny w jego ocenie wyrok WSA w B. z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 4/07 i w oparciu o art. 170 p.p.s.a. wywiódł związanie treścią tego wyroku zarówno stron, jak i Sądu. Zdaniem skarżącego twierdzenia Sądu w tym zakresie nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ od powyższego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna i sprawa ta, zarówno w momencie wydawania zaskarżonego orzeczenia, jak i wnoszenia skargi kasacyjnej oczekiwała na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w związku z czym orzeczenie to nie było prawomocne. W piśmie procesowym, z dnia 12 sierpnia 2008 r. skarżący przedstawił w trybie art. 183 § 1 p.p.s.a. dodatkowe argumenty na uzasadnienie podstaw kasacyjnych podnosząc, iż wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 436/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w B. z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 4/07 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz że Sąd ten po ponownym rozpoznaniu skargi P. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/ Bd 219/08 uchylił powyższą decyzję w przedmiocie płatności za rok 2005 z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] odmawiająca skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich za 2005 r. bowiem ustalono w niej iż działka D nie była użytkowana rolniczo w dniu 30 czerwca 2003 r., co skutkuje wyłączeniem jej z dopłat bezpośrednich w kolejnych latach. Sąd stwierdził ponadto, że organy orzekające były związane treścią tej decyzji przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o przyznanie dopłat w roku 2006 r. oraz że legalność tej decyzji była przedmiotem oceny WSA w B., który wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 4/07 oddalił skargę P. B. na tę decyzję nie stwierdzając naruszenia prawa przy jej wydaniu. Sąd I instancji opierając się przy wyrokowaniu na tych przesłankach nie wziął pod uwagę, że decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku z tym zawarte w niej ustalenia dotyczące braku użytkowania rolniczego i utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. działki D nie mogły stanowić podstawy do orzekania przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej płatności bezpośrednich za rok 2006. Podstawy takiej nie stanowił również w/w wyrok WSA w B.z dnia 1 sierpnia 2007 r. oddalający skargę na tę decyzję, ponieważ wyrok ten w wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez P. B. został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 436/07. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że Sąd I instancji wydał ten wyrok z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie ustalił kto jest posiadaczem działki D przyjmując, że kwestia ta ma pierwszorzędne znaczenie w sprawie dla oceny, czy skarżący spełniał przewidziane prawem przesłanki warunkujące przyznanie płatności z tytułu ONW. W wyniku ponownego rozpoznania skargi P. B. na w/w decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] października 2006 r., WSA w B. wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 219/08 uchylił tę decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wskazując, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy (odwołania) należy w pierwszym rzędzie w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, kto był posiadaczem działki D, uprawnionym co do zasady do ubiegania się o pomoc obszarową m.in. poprzez przesłuchanie świadków: E T., W. U. i A. B., tj. osób, które w złożonych oświadczeniach twierdziły, że wykorzystywały tę działkę rolniczo oraz ocenić czy w sposób poprawny dokonano identyfikacji tej działki. Sąd I instancji opierając swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie na treści decyzji i wyroku, które zostały następnie uchylone z tego względu, że nie zawierały podstawowych dla wyniku sprawy ustaleń dotyczących przesłanek warunkujących przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2005 naruszył, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z wymienionymi w podstawie skargi kasacyjnej przepisami k.p.a., ponieważ w istocie przyjął istnienie negatywnych przesłanek do przyznania płatności za rok 2006 na nieistniejących podstawach. Skarżący nie podał wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej pełnej jednostki redakcyjnej powołanego wyżej przepisu procedury sądowej, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jak i z pisma procesowego z dnia 12 sieprnaia 2008 r. stanowiącego nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych wynika, że właśnie ten przepis stanowi podstawę zgłoszonego zarzutu. Za uzasadniony należy również uznać zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 168 i 170 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji błędnie uznał wyrok WSA w B. z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 4/07 za prawomocny w sytuacji, gdy wyrok ten nie posiadał takiego przymiotu, ponieważ został zaskarżony przez P. B. Zawarty w końcowej części uzasadnienia wyroku pogląd Sądu I instancji wskazujący na możliwość wznowienia w sprawie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., należy uznać za chybiony, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie występuje wskazana w tym przepisie podstawa wznowieniowa, tj. zagadnienie wstępne rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny prawnej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.). Skarżący trafnie zarzuca również w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wszystkich zarzutów skargi i stanowiska skarżącego. Dotyczy to w szczególności podnoszonego przez skarżącego zarzutu niedoinformowania go przez organy administracji w terminie do złożenia wniosku i możliwości jego sprostowania o właściwej definicji kodu DR-10, co jak zarzuca skarżący, uniemożliwiło mu zmodyfikowanie wniosku przez usuniecie z niego działki D i unikniecie w ten sposób sankcji polegającej na odmowie przyznania dopłat od całości gruntów rolnych objętych wnioskiem. Nietrafny jest natomiast zarzut skarżącego dotyczący wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 133 p.p.s.a., gdyż wyrok ten został wydany na podstawie akt sprawy, a więc zgodnie z treścią § 1 tego przepisu, który dotyczy czasu i podstawy wyrokowania i nie stanowi podstawy do formułowania na jego podstawie w skardze kasacyjnej zarzutu nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 3 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).ustanowionegor 163, poz. zędua czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z przez radce .