II OSK 370/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Anna Żak ( spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Syndyka [...] Spółka Akcyjna w upadłości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 509/07 w sprawie ze skargi Syndyka [...] Spółka Akcyjna w upadłości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. II OSK 370/08 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 14 listopada 2007r. , sygn. akt VIII SA/Wa 509/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę syndyka Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w P. - w upadłości, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. po rozpoznaniu trybie art.127 § 3 kpa wniosku syndyka masy upadłości Zakładów Tworzyw Sztucznych [...] SA o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2007r. o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2009r. w przedmiocie zobowiązania do rekultywacji gruntu Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w P. - w upadłości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że wnioskiem z dnia 31 grudnia 2004r. syndyk Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w P. w upadłości złożył wniosek o wydanie decyzji na zamknięcie składowiska odpadów i rekultywacji gruntu. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Starosta Radomski zobowiązał wnioskodawcę do rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości Pionki, stanowiącym część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], ustalając kierunek rekultywacji. W odwołaniu od tej decyzji syndyk podniósł, że aktem notarialnym z dnia [...] października 2005r. upadłe przedsiębiorstwo zostało w całości sprzedane Gminie Miasta Pionki a zatem decyzja narusza prawo, bowiem wydana została nie dla nie aktualnego właściciela, ale dla byłego właściciela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu / dalej SKO w Radomiu/ decyzją z dnia [...] marca 2006r. utrzymało w mocy decyzję Starosty Radomskiego wywodząc w uzasadnieniu, że zgodnie z art.20 ust.1 ustawy z dnia 31 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zobowiązanym do rekultywacji na własny koszt jest osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Słowniczek w/w ustawy zawiera definicję zarówno osoby zobowiązanej do rekultywacji, jak i właściciela. Zdaniem organu ustawodawca nie uzależnił obowiązku rekultywacji gruntu od tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów. Dnia 28 grudnia 2006r. syndyk Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w P. – w upadłości złożył do SKO w Radomiu wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji gruntu po przedmiotowym wysypisku, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt.6 kpa. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że Zakład Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w P. - w upadłości został sprzedany Gminie Miasta Pionki 10.10.2005r. wobec czego niezbędne jest wznowienie postępowania i zobowiązanie nabywcy jako następcy prawnego do wykonania rekultywacji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. SKO w Radomiu wznowiło postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2007r. odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2006r. uznając, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art.145 § 1 pkt.6 kpa, natomiast fakt zbycia przedsiębiorstwa przez syndyka na rzecz Gminy Miasta Pionki był znany organowi administracji publicznej, a okoliczność ta była przedmiotem rozważań organu wydającemu ostateczną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę w trybie art.127 § 3 kpa – SKO w Radomiu podniosło, że wprawdzie z decyzji Starosty Radomskiego nie wynika czy organ wiedział o sprzedaży przedsiębiorstwa przez syndyka, jednak fakt ten znany był organowi odwoławczemu, który w decyzji z dnia [...] marca 2006r. odniósł się do tej okoliczności. Nie można wobec tego powoływać się na nowe okoliczności faktyczne, skoro istniały one i były znane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Również fakt, że w postępowaniu winna brać udział jako strona Gmina Miasta Pionki, nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ okoliczność ta może być przesłanką wznowienia postępowania wyłącznie wtedy, gdy wniosek w tym przedmiocie złoży strona, która bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO w Radomiu z dnia 11 czerwca 2007r. syndyk Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w P.- w upadłości domagał się jej uchylenia zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie, że w miejsce strony Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" SA w upadłości, jako strona postępowania winna występować Gmina Miasta Pionki oraz naruszenie art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nieuwzględnienie, że nastąpiła zmiana osoby zobowiązanej. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że w akcie notarialnym został zawarty zapis, iż wszelkie korzyści i ciężary związane z przedmiotem nabycia ponosić będzie strona kupująca, w związku z czym to Gmina Miasta Pionki powinna być również zobowiązana do rekultywacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i wskazał, że skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania jako jego podstawę podał przepis art. 145 §1 pkt.6 k.p.a, natomiast z uzasadnienia wniosku można wywieść, iż podstawę wznowienia widzi również w naruszeniu art.145 § 1 pkt.5 k.p.a. Odnosząc się do przesłanki wznowienia postępowania z art.145 § 1 pkt.5 k.p.a, zgodnie z którym wznawia się postępowanie jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi który wydał decyzję, Sąd podkreślił, że nowymi dowodami lub faktami będą te z nich, które nie zostały uwzględnione przez organ administracji publicznej jako element podstawy faktycznej. Ponadto nowy fakt lub dowód muszą istnieć już w chwili wydania decyzji ostatecznej i muszą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ostatnią okolicznością warunkującą zastosowanie analizowanej przesłanki wznowienia postępowania jest to, aby nowo ujawnione fakty lub dowody nie były znane z organowi, który wydał decyzję. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zauważył, że kwestia zbycia przedsiębiorstwa Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w P. - w upadłości była znana organowi SKO w Radomiu w dacie wydawania ostatecznej decyzji z dnia 29 marca 2006r. W powyższej decyzji organ uwzględnił tę okoliczność, uznając, że nie ma ona wpływu na prawidłowość orzeczenia organu I instancji. Z tego względu w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że jest to nowa okoliczność nieznana organowi wydającemu decyzję. Sąd powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.09. 1987r. w sprawie IV SA 436/87 stwierdził, że odmienna ocena przez stronę dowodu, który istniał w dniu wydawania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję nie uzasadnia wznowienia postępowania. Z powyższych względów Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dot. naruszenia art. 30 § 4 kpa oraz art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazał, że postępowanie wznowieniowe nie służy do ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a do tego sprowadzają się zarzuty skarżącego. Jako podstawę wznowienia skarżący powoływał również art.145 §1 pkt. 6 k.p.a w postaci braku stanowiska innego organu- Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo organ administracyjny przyjął, że żaden przepis prawa nie wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym w zakresie rekultywacji gruntów swoje stanowisko wyrażał wskazany przez skarżącego organ. W konsekwencji w ocenie Sądu prawidłowo organ uznał, że wskazany przez skarżącego przepis nie daje podstawy do wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł syndyk Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w upadłości / dalej zwane ZTS "[...]" SA w upadłości /, reprezentowany przez radcę prawnego Jadwigę Połcik, zarzucając naruszenie : - art. 20 ust.6 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych/ Dz.U. 2004r.,nr 121, poz.1266 ze zm./ polegające na nieuwzględnieniu zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów z syndyka ZTS "[...]" SA w upadłości na Gminę Miasta Pionki, - art. 30 § 4 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie, że w wyniku zbycia nieruchomości, w miejsce dotychczasowej strony tj. syndyka ZTS "[...]" SA w upadłości wstąpił jego następca prawny tj. Gmina Miasta Pionki. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nastąpiła zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, ponieważ w dniu 10.10.2005r. aktem notarialnym skarżący zbył upadłe przedsiębiorstwo w całości na rzecz Gminy Miasta Pionki, co wypełnia dyspozycję art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powinno to skutkować uchyleniem decyzji Starosty Radomskiego z dnia [...] lutego 2006r. przez SKO w Radomiu. Tymczasem organ ten decyzją z dnia [...] marca 2007r. odmówił uchylenia decyzji Starosty Radomskiego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na decyzję SKO w Radomiu w przedmiocie odmowy uchylenia tej decyzji. Ponadto w niniejszej sprawie nastąpiło przeniesienie praw zbywalnych poprzez przeniesienie własności nieruchomości, co spowodowało - w świetle art. 30 § 4 k.p.a – że nabywca Gmina Miasto Pionki powinna wstąpić do postępowania w miejsce dotychczasowej strony tj. syndyka ZTS "[...]" SA w upadłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W ramach tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna, wniesiona w przedmiotowej sprawie, choć nie powołuje się na przepis art.174 pkt.1 p.p.s.a to przyjąć należy, że zarzuca się w niej naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych/ Dz.U. 2004r.,nr 121, poz.1266 ze zm.- dalej powoływaną też jako ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych/, poprzez nieuwzględnienie zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów z syndyka ZTS "[...]" SA. - w upadłości na Gminę Miasta Pionki. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia procedury administracyjnej tj. art. 30 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że w wyniku sprzedaży nieruchomości w miejsce syndyka ZTS "[...]" SA. wstąpiła Gmina Miasta Pionki. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy przepisów regulujących postępowanie sądowo- administracyjne, a nie przepisów procedury stosowanej przez organy administracji publicznej (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, ONSA i WSA 2004 r., nr 1, poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 niepubl., wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006r. sygn.akt I OSK 1072/2005 niepub). Wobec tego wskazana jako druga w niniejszej sprawie podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnego, naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania. Tak więc zarzut naruszenia prawa procesowego jako nieodpowiadający wymogom przepisu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a nie mógł stanowić podstawy kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku. Za nieuzasadniony uznać należy natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ przepis ten nie był przez Sąd stosowany w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd I instancji kontrolował decyzję wydaną po wznowieniu postępowania administracyjnego wydaną w oparciu o art.. 151 §1 pkt.1 k.p.a., na podstawie którego organ odmówił uchylenia po wznowieniu postępowania dotychczasowej decyzji stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia w oparciu o art.145 §1 pkt. 5 i 6 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a nie wpłynęły na treść decyzji. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na kwestionowaną decyzję z dnia 11 czerwca 2007r. odmawiającą na podstawie art. 151 §1 pkt.1 k.p.a uchylenia po wznowieniu postępowania dotychczasowej decyzji. Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r na wniosek syndyka wznowiono postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 29 marca 2006r. Podstawą wznowienia postępowania administracyjnego był przepis art.145 §1 pkt. 6 k.p.a, ale także jak wskazał to Sąd I instancji przepis art.145 §1 pkt 5 k.p.a. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie mogła stanowić podstawy wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ obowiązujące przepisy nie przewidywały zajęcia stanowiska przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji o rekultywacji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie też przyjął w zaskarżonym wyroku, że wskazywany jako nowa okoliczność faktyczna lub nowy dowód fakt sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez syndyka ZTS "[...]" SA - w upadłości na rzecz Gminy Miasta Pionki nie stanowi podstawy wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Okoliczność ta była bowiem znana organowi odwoławczemu w dacie podejmowania decyzji i została poddana ocenie przez ten organ. Podkreślić trzeba, że odmienna a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi administracji publicznej nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej wobec stwierdzenia braku podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 i 6 k.p.a. nie mógł przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie przepis art. 20 ust.6 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych./ Dz.U. 2004r.,nr 121, poz.1266 ze zm./ nie był w ogóle przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonej decyzji ani też nie był stosowany przez Sąd I instancji, który uznał, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. Z tych względów powołanie przez stronę w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.