II OSK 925/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 803/07 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 803/07 oddalił skargę A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku A. M. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję nakazującą A. M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni, samowolnie zaadoptowanego na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie - odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione przez A. M. w piśmie datowanym na 12 sierpnia 2005 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w dniu 5 września 2005 r. W treści wniosku wnioskodawca stwierdził, iż "w toku postępowania ujawniły się nowe okoliczności, które dają podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie", co zdaniem organu wskazywało na żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący podkreślił przede wszystkim, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni dotyczy lokalu nr [...], którego nie ma w budynku przy ul. [...] w Warszawie, natomiast w rzeczywistości przedmiot sporu dotyczy lokalu nr [...]. W dalszej części wniosku A. M. wskazał na nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych i błędy proceduralne w postępowaniu organów nadzoru budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni samowolnie zaadoptowanego na lokal mieszkalny przy ul. [...] w Warszawie zakończyło się w dniu [...] kwietnia 2004 r., kiedy to organ drugiej instancji wydał decyzję. Wnioskodawca żądanie wznowienia postępowania złożył na przełomie sierpnia i września 2005 r. a zatem, zdaniem organu, A. M. nie dochował miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. na dokonanie tej czynności. Ustalając początek biegu terminu na dzień [...] kwietnia 2005 r. organ podkreślił, iż wskazał datę najbardziej korzystną dla wnioskodawcy do obliczenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Rozstrzygnięcie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez A. M. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący nie dochował ustawowego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 r. Organ odwoławczy zauważył, że odbiór decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni samowolnie zaadoptowanego na lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie, skarżący pokwitował w dniu 21 lutego 2004 r., a zatem już w tej dacie powziął wiadomość, że dotyczy ona lokalu nr [...]. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania A. M. złożył w dniu 6 września 2005 r., a więc w ocenie organu odwoławczego, po upływie terminu, wskazanego w art. 148 k.p.a. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. wniósł A. M., podnosząc szereg zarzutów dotyczących decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2004 r., nakazujących przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni samowolnie zaadoptowanego na lokal mieszkalny. Wskazał przede wszystkim, że rozstrzygnięcia powyższych decyzji dotyczą lokalu nr [...], którego nie ma w budynku przy ul. [...] w Warszawie, natomiast w rzeczywistości przedmiot sporu dotyczy lokalu nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 803/07 oddalił skargę A. M.. Sąd podkreślił, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli organ stwierdzi przekroczenie terminu do złożenia wniosku lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Sąd uznał, że skarżący decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni samowolnie zaadoptowanego na lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie odebrał w dniu 21 lutego 2004 r. A zatem, już w tej dacie skarżący powziął informację, że decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. dotyczy lokalu [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Ostateczną decyzję organu drugiej instancji skarżący otrzymał w dniu 17 maja 2005 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania z dnia 12 sierpnia 2005 r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w dniu 5 września 2005 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania na przełomie sierpnia i września 2005 r. naruszył termin wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 803/07 złożył A. M., zarzucając: - naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji w oparciu o ustawę z 1994 r., zamiast na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a ponadto błędne zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i niewłaściwe określenie w decyzji przedmiotu postępowania, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nie ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. została wydana po upływie terminu dwóch miesięcy, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego i dlatego powinna być stwierdzona jej nieważność, a nadto decyzja w tej sprawie powinna zostać wydana na podstawie ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem skarżącego w decyzji tej niewłaściwie określono przedmiot postępowania. Skarżący podkreślił, że mimo wielu zapytań, do chwili obecnej nie otrzymał informacji do jakiego stanu pierwotnego ma przywrócić wskazany przez nadzór budowlany lokal. Przedmiotowy lokal określa się jako lokal nr [...], a lokal skarżącego ma nadany nr [...], obecnie zaś po inwentaryzacji nadano temu lokalowi nr [...]. A. M. wskazał również, że przewodniczący może zamknąć rozprawę tylko w przypadku, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, a tymczasem WSA w Warszawie nie odniósł się w uzasadnieniu do żadnego z zarzutów skarżącego. Skoncentrował się wyłącznie na uzasadnieniu odmowy wniosku o wznowienie postępowania, chociaż skarżący składał również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r., który to wniosek nie został rozpoznany. W opinii skarżącego stanowi to naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania "[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie są trafne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Jest to regulacja w istocie porządkowa, gdyż określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem uzależniając go od "dostatecznego wyjaśnienia sprawy". Przepisu tego nie mógł naruszyć Sąd pierwszej instancji, ponieważ skarżący nie zgłaszał w postępowaniu sądowym wniosków dowodowych, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Podnieść należy ponadto, że zarzuty skarżącego odnoszą się w zasadzie do postępowania, w wyniku którego nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni, samowolnie zaadoptowanego na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie. Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem wydania przez organy nadzoru budowlanego powyższego nakazu byłoby ewentualnie możliwe w razie wznowienia postępowania w tej sprawie. Tymczasem organy orzekające w sprawie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania odmówiły wznowienia z powodu przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji nie badał kwestii podniesionych w skardze, gdyż przedmiotem oceny Sądu była wyłącznie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca wznowienia postępowania. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji jest obowiązany zbadać czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy został zachowany termin wynikający z art. 148 k.p.a. Jeżeli organ ustali, że wnioskodawca przekroczył termin do jego złożenia lub wniosek nie zawiera przesłanek do wznowienia postępowania, wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Skoro w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., to prawidłowo organy orzekające w sprawie odmówiły wznowienia postępowania Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 r. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem i nie może być prowadzone łącznie ze sprawą o wznowienie postępowania. Ponadto zarzuty skarżącego odnoszące się do bezczynności organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. mogą być zgłaszane w odrębnym postępowaniu i pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości postępowania w sprawie o wznowienie postępowania. Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), jest także niezasadny. Tak jak to już zostało wskazane wyżej Sąd nie oceniał zgodności z prawem decyzji nakazujących przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni, albowiem orzekał wyłącznie w sprawie odmowy wznowienia postępowania. Nie mógł tym samym naruszyć tego przepisu, bowiem nie mógł on mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.