II FSK 620/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędzia NSA Grzegorz Borkowski, Sędzia NSA del. Arkadiusz Cudak (sprawozdawca), Protokolant Dorota Żmijewska, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wr 811/07 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wymiaru podatku od nieruchomości i podatku leśnego za 1999 r. oddala skargę kasacyjną. II FSK 620/08 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wr 811/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 stycznia 2007 r., dotyczącą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości i podatku leśnego za 1999 r. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku, Skarżący wystąpił z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (pismo z dnia 6 października 2006 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia 18 lutego 1999 r. ustalającej wysokość podatku od nieruchomości i podatku leśnego za 1999 r., bowiem - w jego ocenie - nie jest on podatnikiem podatku od nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 9, poz. 84 z późn. zm.), cytowanej dalej w skrócie "p.o.l.". Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wskazało, iż decyzja ta stała się ostateczna przed dniem 1 stycznia 2003 r., a zatem Strona przekroczyła roczny termin, o którym mowa w art. 249 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej w skrócie "o.p." (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2003 r.). Upływ rocznego terminu stanowił negatywną przesłankę wszczęcia postępowania tj. skutkował niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że powyższy termin nie podlega przywróceniu, przedłużeniu czy też zawieszeniu, co Strona podnosiła w odwołaniu. Upływ terminu powodował bowiem ostateczne wygaśnięcie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu upływu ustawowego terminu do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie bowiem z art. 24 § 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169 poz. 1387), żądania uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 2003 r.) podlegały rozpatrzeniu w trybie, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która stała się ostateczna przed dniem 1 stycznia 2003 r. stosować należy przepisy od art. 247 do art. 252 o.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostawał fakt, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia 18 lutego 1999 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości i podatku leśnego za 1999 r. stała się ostateczna przed dniem 1 stycznia 2003 r. W spornej sprawie Strona przekroczyła zatem roczny termin określony w powyższym przepisie, gdyż złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji dopiero w dniu 6 października 2006 r. Upływ rocznego terminu stanowił negatywną przesłankę wszczęcia postępowania tj. skutkował niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż prawidłowo organ podatkowy wskazał, że powyższy termin nie podlega przywróceniu, przedłużeniu czy też zawieszeniu, a złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po upływie termin jest uchybieniem formalnym nie dającym podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Od powyższego wyroku Strona wniosła skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości zarzucając naruszenie prawa: - materialnego przez błędną jego wykładnię w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a." w związku z art. 135 tej ustawy oraz art. 2 ust 1 p.o.l. w brzmieniu z 1999 r. w związku z art. 247 § 1 o.p. i art. 2 i 217 Konstytucji RP. - procesowego, którego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 16 p.p.s.a. i art. 173 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja Wójta Gminy D. wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego: art. 2 Konstytucji RP, art. 5 o.p., art. 6 o.p., art. 7 o.p., art. 120 o.p., art. 2 p.o.l., bowiem Skarżący nie był podatnikiem podatku od nieruchomości. Stanowisko to potwierdza uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2001 r. FPK 4/2000. Decyzje organów skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w postępowaniu podatkowym, nie istniał bowiem przepis nakładający na Skarżącego obowiązek zapłaty podatku od nieruchomości. Spełnione zatem zostały przesłanki wymienione w art. 247 § 1 pkt 2 i 3 o.p. Zdaniem Skarżącego, z powodów wyłącznie formalnych pozostawiono w obrocie prawnym decyzję skierowaną nie do strony, co narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawa, w konsekwencji będący jej urzeczywistnieniem art. 120 o.p. oraz art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym podatki wynikać mogą wyłącznie z ustawy. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, iż Sąd I instancji naruszył art. 135 p.p.s.a. Skoro bowiem decyzja wymiarowa naruszała art. 2 ust. 1 p.o.l., a zatem odmawiając stwierdzenia jej nieważności naruszono art. 247 § 1 o.p., a w konsekwencji również art. 2 Konstytucji RP. Norma wynikająca z art. 249 o.p. nie może być więc, zdaniem Strony, zastosowana w rozpatrywanej sprawie ze względu na art. 135 p.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 16 p.p.s.a. wskazano, iż w wydaniu zaskarżonego wyroku brał udział asesor sądowy (był sprawozdawcą). W ocenie Skarżącego, umożliwienie wydawania wyroków przez osoby, które nie są sędziami, a z racji zależności służbowej nie są niezależni ani niezawiśli rażąco narusza również art. 173 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. W ocenie Skarżącego, asesor sądowy, jako pracownik sądu zależny od poleceń swego pracodawcy z całą pewnością nie daje gwarancji, że wydawane przez niego wyroki będą w pełni niezawisłe i wolne od nacisków. Utrzymanie natomiast decyzji Wójta Gminy D. w obrocie prawnym stanowi naruszenie - zdaniem autora skargi kasacyjnej - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestią mającą zasadnicze znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji został złożony w przewidzianym ustawowo terminie, a nie - jak zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej - merytoryczna zasadność żądania Strony wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy D. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, termin na złożenie wniosku określa art. 249 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926 ze zm.) - dalej w skrócie "o.p." W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż decyzja Wójta Gminy D. z dnia 18 lutego 1999 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości i podatku leśnego za 1999 r. stała się ostateczna przed dniem 1 stycznia 2003 r. Okoliczność ta przesądza o rozpatrywaniu omawianego wniosku w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r., co wynika z treści art. 24 § 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1387), zgodnie z którym żądania uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu w trybie, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 2003 r. Jak zasadnie podkreślono w zaskarżonym wyroku, uchybienie przez wnioskodawcę rocznemu terminowi, o którym mowa w art. 249 o.p. (w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2002 r.), obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2001 r., III SA 3308/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 1480/06, LEX nr 340223). W takiej bowiem sytuacji w ogóle nie może podlegać badaniu istnienie przesłanek określonych w art. 247 § 1 pkt 1-8 o.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r., III SA 1152/03, niepubl.), a zatem ani organy podatkowe, ani tym bardziej Sąd I instancji, nie byli uprawnieni do merytorycznej oceny zasadności żądania Strony stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W kontekście powyższych rozważań, za bezzasadne (nie mogące stanowić przedmiotu rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego) należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia w decyzji Wójta Gminy D.: art. 2 Konstytucji RP, art. 5 o.p., art. 6 o.p., art. 7 o.p., art. 120 o.p., art. 2 p.o.l. (przepisy wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), art. 217 Konstytucji RP, art. 247 § 1 o.p. Zarzuty te odnoszą się bowiem do kwestii opodatkowywania Skarżącego podatkiem od nieruchomości i podatkiem leśnym za 1999 r. Ponadto, wobec uznania, iż w świetle jednoznacznego brzmienia art. 249 o.p. prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", a w konsekwencji również zarzutu dotyczącego art. 135 p.p.s.a. Powołany art. 135 p.p.s.a. określający głębokość orzekania ma bowiem zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi (vide A. Kabat i in.: "Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Zakamycze 2006, Wydanie II), co w tym przypadku nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w końcu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w nieprawidłowym składzie (sędzią sprawozdawcą w niniejszej sprawie był asesor). Problematyka dotycząca orzekania przez asesorów sądowych była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06 (OTK-A 2007, nr 9, poz. 108), stwierdził, że art. 135 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (DzU nr 98, poz. 1070 ze zm.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że stwierdzenie niekonstytucyjności wymienionego przepisu oznacza, że nie podlega kompetencji Ministra Sprawiedliwości powierzanie asesorom sądowym wykonywania czynności sędziowskich; asesorzy, którym Minister Sprawiedliwości powierzył wykonywanie czynności sędziowskich, nie będą mieli w swych kompetencjach wykonywania tych czynności, zaś sprawy zawisłe przed sądami rejonowymi nie będą mogły być rozpoznawane z udziałem asesorów i muszą zostać przejęte przez obecnie zatrudnionych sędziów. Z tego względu Trybunał orzekł, że art. 135 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 5 listopada 2007 r., nr 204, poz. 1482). Oznacza to, że do czasu utraty mocy obowiązującej tego przepisu należy stosować przepisy dotychczasowe. Rozważając zakres stwierdzonej niekonstytucyjności, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wyrok dotyczy przepisów ustrojowych, z których korzystano przy wydawaniu wszystkich rozstrzygnięć z udziałem asesorów. W tej sytuacji, zdaniem Trybunału, rodzi się pytanie "o związek między faktem niekonstytucyjności wskazanych przepisów ustrojowych a skutecznością wyroków dotychczas wydanych przez asesorów. Należy podkreślić, że wyroki wydane w okresie, w którym z punktu widzenia obowiązującego standardu konstytucyjnego powierzenie asesorom orzekania nie było zakwestionowane, nie mogą być kwestionowane. (...) Dopiero bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ratione imperii doprowadziło do obalenia domniemania konstytucyjności zakwestionowanej normy. W wyniku promulgacji orzeczenia Trybunału, po upływie osiemnastomiesięcznego terminu odroczenia, w wypadku braku zmiany przez ustawodawcę zakwestionowanej normy niniejszy wyrok doprowadzi do eliminacji niekonstytucyjnego przepisu z systemu prawa. Do tego czasu rozstrzygnięcia wydawane przez asesorów są z konstytucyjnego punktu widzenia dopuszczalne". Wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy unormowań, kształtujących instytucję asesora sądu powszechnego, jednak z uwagi na podobieństwo regulacji, stanowisko w nim wyrażone należy odnieść do instytucji asesora Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z tym, udział w składzie orzekającym asesora sądowego, któremu powierzono pełnienie czynności sędziowskich nie powinien być traktowany jako sprzeczny z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 77/08, dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec wykazania, iż zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.