II SA/Wr 453/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Szymon Krzyszczuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. W. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 maja 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie spod egzekucji zajętej kwoty pieniężnej I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w., wydanym na podstawie art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), odmówił wyrażenia zgody na zwolnienie spod egzekucji zajętych w dniach 20 września 2006 r. i 25 września 2006 r. kwot w łącznej wysokości 5.962,62 zł na rachunku bankowym zobowiązanego K. W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 5 października 2006 r. wpłynęło pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – Ś. w którym wnosi o zajęcie stanowiska i wydanie postanowienia w sprawie żądania K. W. zwolnienia na podstawie art.13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji spod egzekucji zajętych w dniach 20 września 2006 r. i 25 września 2006 r. kwot w łącznej wysokości 5.962,62 zł na rachunku bankowym zobowiązanego w Banku A S.A. W podaniu K. W. podniósł także, iż w związku z przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym wniósł zarzuty co do jego zasadności. Organ podkreślił, iż postanowieniem nr 152 z dnia 23 listopada 2006 r. uznał te zarzuty za nieuzasadnione. Prowadzenie egzekucji wobec K. W. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nr [...] z dnia 21 listopada 2005 r. było – zdaniem organu - zasadne. Wprawdzie uwzględniono okoliczność zrzeczenia się przez zobowiązanego własności nieruchomości, z którą związany jest egzekwowany obowiązek rozbiórki budynku przy ul. D. [...] w M. i uporządkowania terenu, jako skutkującą koniecznością kontynuowania tegoż postępowania egzekucyjnego wobec następcy prawnego zobowiązanego – Gminy M., a nie wobec dotychczasowego właściciela K. W., jednakże zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Również podnoszona przez K. W. kwestia, iż zajęcie konta bankowego uniemożliwia mu prowadzenie dalszej działalności gospodarczej nie stanowi, w ocenie organu, podstawy do wyrażenia zgody na zwolnienie zajętych w toku postępowania egzekucyjnego kwot, tym bardziej, że zwolnienie takie stałoby w sprzeczności z obowiązkiem organu, polegającym w tym przypadku na konieczności wyegzekwowania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku i uporządkowania terenu. Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł K. W., domagając się jego uchylenia oraz wyrażenia zgody na zwolnienie spod egzekucji zajętych kwot. Strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 15, art. 28a oraz art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przeciwko K. W. w celu wyegzekwowania nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia, pomimo przejścia obowiązku objętego tytułem na Gminę M. oraz braku doręczenia upomnienia. Uzasadniając swoje żądanie, strona podniosła, iż decyzją nr [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r. PINB w Wałbrzychu wydał nakaz ówczesnemu właścicielowi K. W. wykonania rozbiórki budynku i uporządkowania terenu przy ul. D. [...] w M. W dniu 1 marca 2004 r. wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Jednocześnie w tym samym dniu, postanowieniem nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na K. W. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (nr [...]). W dniu 21 listopada 2005 r. organ I instancji wydał tytuł wykonawczy nr [...]. Nałożony na K. W. obowiązek nie został wykonany. Jak podniosła strona, w dniu 6 grudnia 2005 r. K. W. zrzekł się prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności w/w nieruchomości, w związku z czym od dnia 6 grudnia 2005 r. nie jest on już właścicielem tej nieruchomości, a która przeszła z mocy prawa na własność Gminy M. Wyżej wskazany tytuł wykonawczy nr [...] został skierowany do egzekucji dopiero w dniu 7 września 2006r., a więc już po wygaśnięciu wobec niego nałożonego obowiązku rozbiórki obiektu. Nastąpiło więc naruszenie przepisu art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiącego, iż celem środka egzekucyjnego w postaci grzywny nie jest karanie za niewykonanie określonego obowiązku a przymuszenie do jego wykonania. Zatem z chwilą ustania obowiązku wobec określonego podmiotu egzekwowanie grzywny nie może zmierzać do spełnienia tejże funkcji i dlatego, jeżeli grzywna nie została wyegzekwowana przed zmianą zobowiązanego, egzekucja winna zostać umorzona. Niedopuszczalność prowadzonego postępowania egzekucyjnego wynika również z braku doręczenia upomnienia (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Wbrew twierdzeniom organu I instancji, upomnienie nie zostało doręczone K. W. Wprawdzie na zwrotce figuruje adnotacja, iż przesyłkę doręczono osobiście adresatowi, lecz nie jest to zgodne z prawdą albowiem podpis nie jest podpisem K. W. Po rozpatrzeniu w/w zażalenia, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. postanowienie z dnia 28 maja 2007 r. Nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Nie uwzględniając zażalenia, organ w uzasadnieniu zauważył, iż mimo faktu, że K. W. nie jest już zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki budynku przy ul. D. [...] w M., gdyż skutecznie zrzekł się prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności w/w nieruchomości, wskutek czego powyższy obowiązek przeszedł na następcę prawnego zobowiązanego - czyli na Gminę M., to postanowienie organu I instancji Nr [...] z dnia 1 marca 2004 r., którym organ ten nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł, zostało wydane w czasie, kiedy skarżący był właścicielem powyższej nieruchomości, w związku z czym to na nim ciążył obowiązek rozbiórki budynku. Przejście obowiązku rozbiórki budynku na następcę prawnego nie oznacza, że jest on również zobowiązany do uiszczenia kwoty grzywny nałożonej na poprzedniego właściciela. Grzywna jest bowiem nakładana na konkretną osobę w związku z niewykonaniem ciążących na niej obowiązków. Natomiast obowiązek rozbiórki dotyczy konkretnego budynku i zobowiązanym do jego wykonania jest jego aktualny właściciel. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż postanowienie PINB w powiecie w. Nr [...] z dnia 1 marca 2004 r. w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, w związku z czym, wobec niewykonania tego obowiązku, podlega ono egzekucji administracyjnej w trybie określonym w przepisach rozdziału 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez K. W. kwestii, iż zajęcie konta bankowego uniemożliwi mu prowadzenie dalszej działalności gospodarczej, organ wskazał, iż nie może to stanowić podstawy do wyrażenia zgody na zwolnienie zajętych w toku postępowania egzekucyjnego kwot, gdyż obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyegzekwowanie nałożonych przez ten organ obowiązków. Ponieważ K. W. nie uiścił nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł, obowiązkiem wierzyciela będącego organem administracji publicznej, w tym wypadku PINB w powiecie w., było podjęcie prawem przewidzianych czynności w celu wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Z rozstrzygnięciem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodził się K. W. i złożył na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach, przywołując argumenty zbieżne z zawartymi uprzednio w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji /postanowień/, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a., co obligowało do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 maja 2007 r. Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 28 września 2006 r. skarżący powołując się na przepis art. 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.)., zwrócił się do Urzędu Skarbowego W.-Ś. - o zwolnienie spod egzekucji zajętych na rachunku bankowym w dniach 20 września 2006 r. i 25 września 2006 r. kwot w łącznej wysokości 5.962,62 zł. W dniu 5 października 2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-Ś. przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. jako wierzyciela, podanie zobowiązanego K. W. z dnia 28 września 2006 r., zwracając się o zajęcie stanowiska poprzez wydanie postanowienia w tej kwestii. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. działając jako wierzyciel wydał w dniu 23 listopada 2006 r. postanowienie Nr [...], w którym powołując się na przepis art.13 ust.1 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odmówił wyrażenia zgody na zwolnienie spod egzekucji zajętych kwot w łącznej wysokości 5.962,62 zł na rachunku bankowym zobowiązanego. W postanowieniu powyższym zostało zamieszczone pouczenie, iż stronie służy na nie prawo wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od doręczenia tego postanowienia. Z pouczenia tegoż skorzystał skarżący, wnosząc zażalenie, a wyniku jego rozpatrzenia zostało wydane zaskarżone postanowienie. Podstawą materialnoprawną postanowienia wydanego przez organ I instancji jest przepis art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na ważny jego interes, może zwolnić z egzekucji określone składniki majątkowe zobowiązanego, jeżeli zobowiązany uzyskał na to zgodę wierzyciela. Uwzględniając powyższe, należało zatem stwierdzić, iż skarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zostało wydane przy założeniu, iż na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 23 listopada 2006 r. Nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na zwolnienie spod egzekucji zajętych kwot, wydane na podstawie art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, służy stronie zażalenie. Organ II instancji rozpatrując wniesione zażalenie od opisanego wyżej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 23 listopada 2006 r. Nr [...], nie dostrzegł, że nie wszystkie postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego są zaskarżalne. Stosownie bowiem do art. 17 § 1 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na postanowienia będące rozstrzygnięciem, jak i postanowienia wyrażające stanowisko organu egzekucyjnego lub stanowisko wierzyciela w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. W myśl zaś art. 18 omawianej ustawy - jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zażalenie służy stronie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. W świetle powyższych ustaleń przyjąć należy, że skoro przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują, że na postanowienie wierzyciela wydane w oparciu o przepis art. 13 § 1 tej ustawy - o odmowie wyrażenia zgody na zwolnienie z egzekucji określonych składników majątkowych zobowiązanego, przysługuje zażalenie, jak i nie stanowią o tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to niedopuszczalne było zażalenie skarżącego od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 23 listopada 2006 r. Nr [...]. Podobny pogląd prezentowany jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że na postanowienie wierzyciela w sprawie zgody na zwolnienie z egzekucji określonych składników majątkowych zażalenie nie przysługuje (M. Masternak, Wierzyciel w egzekucji administracyjnej [w] System egzekucji administracyjnej pod red. J. Nieczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 163). Skoro zatem niedopuszczalne było wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji, brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia z dnia 28 maja 2007 r., Nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że postanowienie organu I instancji zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie jako wydane bez podstawy prawnej podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a Po myśli art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji.