I OSK 337/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 254/07 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy do czasu wykazania się wymaganymi kwalifikacjami oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 254/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w sprawie zatrzymania A. M. prawa jazdy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]Prezydent Miasta Lublina działając na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. powoływanej dalej jako Prawo o ruchu drogowym), orzekł o zatrzymaniu A. M. prawa jazdy kategorii B, podając w uzasadnieniu, że w okresie od dnia 28 października 2004 r. do 30 sierpnia 2005 r. naruszyła ona wielokrotnie przepisy ruchu drogowego uzyskując łącznie 27 punktów karnych. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Lublinie po rozpoznaniu odwołania A. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów. Zdaniem organu odwoławczego do wydania decyzji na tej podstawie nie jest potrzebne fizyczne przekazanie organowi administracji prawa jazdy, gdyż wówczas nie byłoby możliwe w drodze czynności prawnej zatrzymanie prawa jazdy kierowcy, który w trakcie kontroli prowadzonej przez Policję stwierdziłby, że np. prawo jazdy zostało mu skradzione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym przyjmuje konstrukcję tzw. decyzji związanej, co oznacza, że starosta ma obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji powzięcia wiadomości o przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów karnych. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 8 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej jako Kpa) organ odwoławczy wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, że stronie nie został zapewniony czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji, to domniemane uchybienie zostało skorygowane przez możliwość zapoznania się strony z aktami sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że ani on ani też organ I instancji nie są uprawnione do weryfikowania otrzymanych przez kierowcę punktów za wykroczenia w ruchu drogowym, jeżeli umieszczono je w ewidencji w postaci wpisu ostatecznego, co następuje w sytuacji, gdy naruszenie przepisów ruchu drogowego zostanie stwierdzone mandatem karnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. M. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym polegające na wydaniu decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, mimo nieziszczenia się warunku wynikającego z art. 135 ust. 1 pkt 1 i art. 136 ust. 1 powołanej ustawy oraz naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ orzekający w I instancji art. 8, art. 10 § 1 i art. 64 § 4 Kpa. Zdaniem skarżącej z wykładni językowej powołanych przepisów Prawo o ruchu drogowym wynika, że policjant dokonuje jedynie czynności faktycznych polegających na zatrzymaniu dokumentu i przekazaniu go według właściwości sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy, prokuratorowi lub staroście. W ocenie skarżącej dopiero po zatrzymaniu prawa jazdy przez Policję i otrzymaniu tegoż dokumentu w trybie określonym art. 136 wymienionej ustawy starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jednocześnie skarżąca wyraziła pogląd, że art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie upoważnia starosty do działania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę A. M. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się na przepis art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym Sąd stwierdził, że stosowane są one niezależnie od siebie, a starosta zobowiązany jest wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 135 ust.1 pkt 1 g powołanej ustawy niezależnie od tego, czy policjant dokonał zatrzymania prawa jazdy na podstawie tego przepisu. Jest to decyzja tzw. związana, tj. taka, w której uprawniony organ stwierdzając określony stan rzeczy, zobowiązany jest wydać przewidzianą prawem decyzję. Jest to zdaniem Sądu obok formy fizycznego zatrzymania prawa jazdy, zatrzymanie prawne dokumentu sprowadzające się do wydania postanowienia lub decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Obie te formy mając tę samą podstawę prawną różnią się tym, że uprawnionymi do zatrzymania prawnego są sąd, prokurator lub starosta, a zatrzymania fizycznego dokonuje policjant i w ograniczonym zakresie inspektor Inspekcji Transportu Drogowego. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej dotyczącego "zatarcia się" punktów karnych, jakie otrzymała w okresie od 28 października 2004 r. do 30 sierpnia 2005 r. bowiem przed upływem roku od dnia naruszenia, dopuściła się ona naruszeń przepisów o ruchu drogowym, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana jej liczba punktów przekroczyła 24. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu Sąd stwierdził, że jakkolwiek działanie organów naruszało w tym zakresie przepisy postępowania, to nawet przy restrykcyjnym zachowaniu tych obowiązków wydana zostałaby decyzja o zatrzymaniu skarżącej prawa jazdy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. M. wniosła o jego uchylenie w całości zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na wydaniu decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, mimo nieziszczenia się warunku wynikającego z art. 135 ust. 1 pkt 1 i art. 136 ust. 1 tej ustawy, - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ działający w I instancji art. 8, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podobnie jak w skardze do sądu I instancji podniesiono, że z treści powołanych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że policjant dokonuje jedynie czynności faktycznych polegających na zatrzymaniu dokumentu i przekazaniu go według właściwości sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy, prokuratorowi lub staroście. Dopiero po zatrzymaniu prawa jazdy przez Policję i otrzymaniu tegoż dokumentu w trybie określonym art. 136 ust. 1 wymienionej ustawy starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Autor skargi kasacyjnej podtrzymał pogląd zawarty w skardze od decyzji organu odwoławczego, że art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie upoważnia starosty do działania z urzędu. Jednocześnie stwierdził, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że decyzja starosty jest decyzją związaną czyli taką, której sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa, a proces ocenny organu państwa jest ograniczony do minimum tj. wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji. Ponadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w postępowaniu przed organami administracji pogwałcono wszystkie zasady prowadzenia tegoż postępowania zawarte w części ogólnej kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności prowadzące do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nie dopełniono także obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu zgodnie z art. 61 § 4 Kpa, którego to uchybienia nie może sanować zdaniem autora skargi kasacyjnej zapewnienie stronie na etapie postępowania odwoławczego możliwości udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd ten nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 8, art. 10 § 1 i art. 64 § 4 Kpa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem ze swoimi kompetencjami sąd dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, m.in. w zakresie stosowania przez organy administracji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wskazując na naruszenie przez Sąd w zakresie przepisów postępowania wyłącznie przepisów postępowania administracyjnego (art. art. 8, art. 10 § 1 i art. 64 § 4 Kpa), których Sąd w ogóle nie stosował, nie pozwala traktować ich jako podstawy skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w szczególności będącego podstawą zatrzymania prawa jazdy art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzić należy, że w istocie skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania uprawnienia starosty do zatrzymania prawa jazdy, na podstawie powołanego przepisu, w sytuacji gdy nie zostanie to poprzedzone zatrzymaniem prawa jazdy przez policjanta na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Natomiast art. 138 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g, wydaje starosta. Zasadniczo zatem zatrzymanie fizyczne prawa jazdy, którego dokonuje policjant poprzedza zatrzymanie prawne, sprowadzające się do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Niemniej jednak dopuszczalna jest także sytuacja odwrotna, co wynika wprost z treści art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. e, a co uszło uwadze autora skargi kasacyjnej. Otóż przepis ten przewiduje, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie gdy wobec kierującego pojazdem wydane zostało postanowienie lub decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy. Sytuacja taka może mieć miejsce wówczas gdy organ podejmujący decyzję nie dysponuje fizycznie prawem jazdy bo np. kierujący pojazdem w chwili zatrzymania przez policjanta odmawia wydania dokumentu, bądź też twierdzi, że został mu on skradziony. Słusznie zatem Sąd I instancji doszedł do wniosku, że do wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest potrzebne fizyczne dysponowanie przez niego dokumentem prawa jazdy, zatrzymanym wcześniej przez policjanta. Z akt sprawy wynika, że organ dysponował danymi z ewidencji wskutek przesłania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie wniosku z dnia 20 grudnia 2006 r., którego kopię organ wnioskujący przekazał do wiadomości stronie. Wobec zatem niekwestionowanej okoliczności przekroczenia przez skarżącą 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego organ zobowiązany był wydać przewidzianą prawem decyzję nawet jeśli fizycznie nie dysponował dokumentem prawa jazdy. Wobec zgodnego z prawem orzeczenia Sądu I instancji, skarga kasacyjna - jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi