IV SA/Po 19/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] działając m .in. na podstawie art. 17 i art. 24 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm. – dalej jako: uśr) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.), Wójt Gminy K. odmówił A. M. świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko J. M. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż Strona nie spełnia wymogów uśr, tj. nie sprawuje bezpośredniej opieki na co dzień w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji dziecka, bowiem dziecko przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla dzieci Słabo Słyszących i Niedosłyszących w B. Odwołując się od powyższej decyzji, Strona nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i poprosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała także, iż Jej syn przebywa w ww. ośrodku przez okres od poniedziałku do czwartku lub piątku w każdym tygodniu. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako: SKO) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano na treść zaświadczenia wydanego przez ośrodek, w którym przebywa syn Strony. Uznano, iż skoro z ww. zaświadczenia wynika, że syn J. przebywa w ośrodku od poniedziałku do piątku, to okoliczność ta wyłącza prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w myśl przepisów uśr, pomimo spełnienia przez rodzinę kryterium dochodowego. Wnosząc skargę na decyzję SKO A. M. poprosiła o jej pozytywne rozpatrzenie. Wskazała także, iż do sierpnia 2006 r. otrzymywała już wnioskowane świadczenie, a Jej sytuacja nie zmieniła się, stąd też, jeśli dodatkowo nie zmieniły się odnośne przepisy, nie rozumie, dlaczego organy odmówiły Jej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca nadmieniła, że placówka, w której uczy się Jej syn ma inną nazwę, niż ta wskazana przez organy i nie jest placówką całoroczną, lecz placówką oświatową z internatem. Skarżąca dodała także, iż wszystkie dni wolne od nauki, ferie i wakacje Jej syn spędza w domu rodzinnym, zaś Skarżąca dba, by był on wyposażony w odzież, przybory szkolne, ponosi częściową odpłatność za wyżywienie syna i dba o jego zdrowie, a cotygodniowe wyjazdy po syna do ośrodka i jego odwożenie są dużym uszczerbkiem w budżecie rodzinnym. Odpowiadając na ww. skargę, SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. I. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, że decyzja ta, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu powodującym ich uchylenie. II. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznaje, że argumenty Strony, w istocie ze sfery faktów, mają znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji organów I i II instancji, nadto stwierdza, iż za uchyleniem obu decyzji przemawiają także inne motywy, w tym głównie mające charakter materialnoprawny. Sąd nie może zgodzić się z podejściem organów administracji orzekających w niniejszej sprawie do kwestii pojęciowych i aksjologicznych. Za przedwczesne Sąd uznaje także przyjęcie przez organy administracji, iż ośrodek, w którym przebywał syn Skarżącej jest placówką zapewniającą całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 3 uśr, pomimo braku wystarczających dowodów na poparcie tej tezy. III. Warto zacząć od stwierdzenia, że nie wszystkie przepisy uśr są na tyle jasne, że nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych, co może przynajmniej częściowo tłumaczyć organy orzekające w niniejszej sprawie. Powyższa uwaga dotyczy także przepisów, które posługują się zwrotami zdefiniowanymi w słowniczku ustawy (art. 3 uśr), zwłaszcza w związku z przepisami, w których ustawodawca użył podobnych zwrotów, nie definiując ich. W niniejszej sprawie chodzi głównie o zwrot: "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", którego znaczenie wyjaśnia art. 3 pkt 7 uśr a także o niezdefiniowany zwrot: "placówka zapewniająca całodobową opiekę" użyty w art. 17 ust. 5 uśr. Od razu trzeba dodać, że ustawa nie wyjaśnia, co rozumie przez "całodobowe utrzymanie". Z kolei, o ww. placówce mowa także w kontekście "konieczności kształcenia", a więc w zakres przepisów podlegających analizie, w związku z niniejszą sprawą, wchodzi także definicja legalna pojęcia "szkoła" (art. 3 pkt 18), bowiem rozpatrywana sprawa dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz syna Skarżącej, uczęszczającego do szkoły poza miejscem zamieszkania i korzystającego w związku z tym z internatu. Według znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia, syn Skarżącej przebywa w "specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym". Powyższe nie pozwala, zdaniem Sądu, ustalać treść normatywną zastosowanego przez organy I i II instancji art. 17 ust. 5 uśr, bez uwzględnienia treści pojęć zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 ("instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie") i pkt 18 uśr ("szkoła"). Nadto, dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 uśr, należy mieć na względzie cele ustawy, czyli najogólniej mówiąc dobro rodziny i dziecka, chronione także przez ustawę z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej jako: Konstytucja). Należy mieć także na uwadze zasadę ogólną egzegezy prawa, w myśl której nie można - bez wyraźnego przyzwolenia ustawy - zawężająco interpretować przepisów normujących uprawnienia obywateli, a takim przepisem jest art. 17 ust. 5 uśr (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r., s. 268 i n.). Warto dodać, że odnośne przepisy prawne były analizowane w kilku uzasadnieniach wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej jako: WSA) w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych i zasiłków rodzinnych. Chodzi np. o wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2006 r., IV SA/Po 828/05 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2006 r., IV SA/Po 872/05; prezentowane w niniejszym uzasadnieniu poglądy prawne stanowią kontynuację myśli tam zawartych. Odnośnie kwestii pojęciowych należy wskazać, iż zdaniem organów administracyjnych obu instancji, ośrodek, w którym przebywa syn Skarżącej, jest placówką zapewniającą całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 2 ppkt b) uśr, w związku z czym Skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Ocena ta jest co najmniej przedwczesna. To, że w uśr nie ma definicji legalnej pojęcia "całodobowego utrzymania", ani "całodobowej opieki", nakazuje analizować zbiory przepisów, w których te pojęcia występują i przepisy treściowo z nimi związane, by w toku takiej operacji (wykładni prawa) dokonać przekładu zbioru przepisów na zbiór norm postępowania znajdujących zastosowanie w danej sprawie. Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy). Nadto, powołując się na ugruntowane tezy doktryny, szczególną wagę w toku egzegezy prawa należy przypisać innym wyznacznikom treści norm prawnych, takim jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, j. w. s. 77). Z uwagi na powyższe, należy uwzględnić, iż w potocznym znaczeniu sformułowanie "całodobowe utrzymanie" obejmuje wyżywienie i zakwaterowanie (środki do życia, koszt egzystencji – red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, Warszawa 1958 r., t. I, s. 777; red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, Warszawa 1992 r., t. 1, s. 229, t. 3, s. 635). Nadto wskazać należy, że z art. 3 ust 7 in fine uśr wynika, iż instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest również "inna szkoła zapewniająca nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie". Idąc tym tokiem rozumowania i biorąc pod uwagę cele regulacji zwartych w uśr, tj wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji ze szczególnym uwzględnieniem funkcji wychowawczej, opiekuńczej i edukacyjnej oraz potrzeb osób niepełnosprawnych, należy dojść do następującego wniosku. Rozstrzygając o świadczeniach mających wspierać rodzinę w realizacji jej funkcji, właściwe – w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy - jest uwzględnienie również koniecznych wydatków na żywność, mieszkanie oraz odzież, obuwie, edukację i ochronę zdrowia, które zdeterminowane zostały potrzebami rozwojowymi i integracyjnymi dzieci. Z powyższego wynika, iż instytucjami zapewniającymi całodobowe utrzymanie są instytucje zapewniające nie tylko zakwaterowanie i wyżywienie, lecz również odzież, obuwie i ochronę zdrowia, w szczególności, gdy chodzi o zaspokojenie potrzeb dzieci, których rodzice znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i potrzebują wsparcia w wykonywaniu ciążącego na nich obowiązku wychowania i opieki nad dziećmi. W nawiązaniu do powyższego należy wskazać, iż – w świetle akt niniejszej sprawy nie sposób mówić o całodobowym utrzymaniu syna Skarżącej przez ośrodek, w którym on przebywa. Nadto, należy podnieść, że Ustawodawca uzależnił przyznanie wnioskowanego świadczenia od zapewnienia albo niezapewnienia całodobowej opieki. Co prawda pojęcie, to, jak podnoszono, nie jest zdefiniowane w uśr, ale tym bardziej należy je interpretować zgodnie z regułami języka potocznego (reguła znaczeniowa - L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r., s. 117 i n.). W rozumieniu potocznym zaś przez opiekę należy rozumieć troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogo, strzeżenie, dozór (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, Warszawa 1963 r., t. V, s. 1025, znaczenie 1; red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, Warszawa 1992 r., t. 2, s. 526). W tym świetle, pojęcie opieki jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki, niźli utrzymanie, jednak zawiera ono w sobie pewne elementy "utrzymania". Jeżeli w toku prawidłowo prowadzonego postępowania dowodowego i poczynionych ustaleń stanu faktycznego, okazałoby się, że nie sposób przyjąć, iż przedmiotowy ośrodek zapewniał całodobowe utrzymanie syna Skarżącej, to tym bardziej nie sposób byłoby przyjąć, że zapewniał synowi Skarżącej całodobową opiekę. Zdaniem Sądu, uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy zabiera dziecko do domu co tydzień na ponad 3 doby w okresie nauki a nadto na ponad 2 miesiące wakacji i w ferie (w pełni je wówczas utrzymując) i alimentuje je ubraniami i pomocami szkolnymi oraz pokrywa bądź refunduje część kosztów wyżywienia, bowiem w takiej sytuacji trudno mówić o pełnieniu całodobowej opieki przez ośrodek. To samo zapatrywania zaprezentował także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 167/06, gdzie wskazał, iż "ratio legis przepisu art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest nieprzyznawanie pomocy w postaci świadczenia pielęgnacyjnego rodzinie dziecka niepełnosprawnego, które pozostaje na pełnym utrzymaniu państwa (art. 3) przez co najmniej 5 dni w tygodniu", a nie krócej niż ten okres, co miało miejsce w niniejszej sprawie. IV. Obok ww. kwestii pojęciowych, należy także odnieść się w rozpatrywanej sprawie do celu regulacji dotyczącej świadczeń pielęgnacyjnych. Wypada podkreślić, iż rodzina stanowi naturalne środowisko rozwoju i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, a co za tym idzie, winna być otoczona niezbędną ochroną oraz wsparciem, by mogła w pełnym zakresie wypełniać swe obowiązki w społeczeństwie. W tej sytuacji pobyt dziecka w okresach nauki - w szkole z internatem, zaś pobyt w dniach bez nauki w domu (a więc i w okresie ponad 2 miesięcy latem), przy zapewnieniu przez rodzinę utrzymania dziecka w okresie jego pobytu dziecka w domu, zakupywaniu dlań ubrań i pomocy szkolnych oraz partycypowaniu w kosztach utrzymania w czasie pobytu w ośrodku wskazuje na to, że dziecko nie pozostaje w istocie w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 ppkt b) uśr i nie zachodzą przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 uśr. Ostatnie twierdzenie nawiązuje do celu uśr, którym jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu pokrycia (przynajmniej w części) wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uśr), przy czym wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać także z uwzględnieniem norm konstytucyjnych, a w szczególności wynikającej z art. 71 Konstytucji zasady ochrony rodziny i dzieci. Ta zaś wskazuje na to, iż rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej [...], mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W tym kontekście, należy podkreślić, iż gdyby rodzina Skarżącej pozostawiała dziecko w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w długich okresach (porównywalnie do umieszczenia w rodzinie zastępczej), wówczas brak byłoby podstaw, by podatnik ponosił dwukrotne obciążenie (z tytułu pokrywania kosztów pobytu dziecka i z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego). Jeżeli jednak rodzina regularnie w okresie ferii a nadto w wakacje letnie zabiera dziecko do miejsca swego zamieszkania na ponad dwa miesiące, a w czasie zajęć szkolnych regularnie co weekend zabiera dziecko do domu na 2 lub 3 doby, zapewniając w okresach pobytu dziecka w domu utrzymanie dziecku, a nadto wyposaża dziecko w pomoce szkolne, ubrania i płaci częściowo za wyżywienie, to działania takie służą dobru dziecka. Stąd też, nie ma w takiej sytuacji przeciwwskazań do wspierania rodziny dziecka przez państwo, skoro państwo, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie w pełni opiekuje się dzieckiem Skarżącej. Dodatkowo należy podkreślić, iż pobyt syna Skarżącej w przedmiotowej placówce nie jest wynikiem braku chęci jego rodziców, by się nim opiekować, lecz jedynym sposobem realizacji obowiązku szkolnego przez dziecko niepełnosprawne. Stąd też państwo ma obowiązek wspierać ubogie rodziny w realizacji tego obowiązku, gdy nie ma do wyboru "tańszej" alternatywy, tj. szkoły w pobliżu domu, która wyeliminowałyby koszt dojazdu i internatu. V. Jak wskazano powyżej, Sąd nie może zgodzić się z uznaniem organów, iż ośrodek, w którym przebywał syn Skarżącej jest placówką zapewniającą całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 3 uśr, ponieważ nie ma wystarczających dowodów na poparcie tej tezy. Organy administracyjne I jak i II instancji przyjmując, że syn Skarżącej przebywa w instytucji zapewniającej całodobową opiekę, nie wzięły pod uwagę wszystkich informacji, zamieszczonych w aktach postępowania. Z dokumentów tych wynika bowiem, że w okresach nauki syn Skarżącej przebywa poza ośrodkiem dwie albo trzy doby, a także w czasie przerw świątecznych, ferii zimowych i letnich (w końcu czerwca oraz w lipcu i sierpniu) przebywa w domu. W świetle zebranych dokumentów nie jest natomiast jasna kwestia ponoszenia kosztów wyżywienia syna Skarżącej (z zaświadczenia dyrekcji ośrodka, w którym przebywa syn Skarżącej wynika, iż rodzice będą ponosić koszty wyżywienia, zaś z treści skargi wynika, iż Skarżąca ponosi częściową odpłatność za wyżywienie syna). Dodatkowo, wobec stwierdzeń Skarżącej należałoby przyjąć, że rodzina Skarżącej ponosi inne koszty związane z nauką syna, jak i koszty ubioru, a także koszty przejazdów do i z ośrodka. Ponieważ wiele kwestii nie jest jednoznacznie wyjaśnionych, zwłaszcza kwestia całodobowej opieki w dostatecznie długim okresie oraz zakres partycypowania rodziców w utrzymaniu dziecka, to winny one stanowić przedmiot stosownego postępowania dowodowego. Winno ono mieć na celu zwłaszcza ustalenie, jak często syn Skarżącej jest odbierany i wraca do domu już po 4 dniach nauki, na którą to okoliczność Skarżąca wskazała w swoim odwołaniu. Postępowanie dowodowe winno mieć za przedmiot także ustalenie zakresu świadczeń udzielanych przez ośrodek osobom tam się uczącym, po to, by uznać, czy ośrodek ten mieści się w definicji szkoły bądź instytucji zapewniającej całodobową opiekę [art. 3 pkt 18 bądź art. 17 ust. 5 pkt 2 ppkt b) uśr]. Pominięcie ww. kwestii i ich wpływu na sytuację Skarżącej narusza dyspozycję art. 7, 11, 77 i 107 § 3 kpa i jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji, prowadząc postępowanie, podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są tym samym do prowadzenia postępowania w taki sposób, by wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy i do wnikliwego przeanalizowania wpływu ustalonych okoliczności na treść podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia i ujęcia tego w uzasadnieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Organy mają także obowiązek brać pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli, czego również zabrakło w niniejszej sprawie. Należy zaś wskazać, iż w interesie obywateli - syna Skarżącej i samej Skarżącej - jest świadczenie pomocy przez państwo osobom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a z drugiej strony taka opieka służy także interesowi społecznemu, chociażby przez wyrównywanie szans, co w dłuższej perspektywie pozwoli na usamodzielnienie się osób korzystających z opieki państwa. Takiego proobywatelskiego podejścia, zgodnego z art. 7 kpa nie można było odnaleźć w działaniu organów w niniejszym postępowaniu. VI. Przyjmując za prawdziwe stwierdzenia skargi (a w odpowiedzi na skargę organ ich nie podważył), że wcześniej syn Skarżącej korzystał z zasiłku, należy wskazać także na naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa. Organy administracji nie uzasadniły bowiem zmiany swojego stanowiska w sprawie, wobec niezmienności stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organy nie wykazały, dlaczego odmówiły przyznania kiedyś wypłacanego już świadczenia. Sąd pragnie podkreślić, iż taka zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 kpa, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Tak więc, również takie postępowanie nie może być zaaprobowane przez Sąd. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ppsa należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ponownie rozpatrzyć wniosek Skarżącej i uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku rozstrzygnąć sprawę zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa. /-/ B. Popowska. /-/ M. Dybowski /-/ I. Kucznerowicz AT