III SA/Łd 666/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie NSA Irena Krzemieniewska WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki postanawia: odrzucić skargę. III SA/Łd 666/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 maja 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776) oraz § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 16, poz. 148 ze zm.), Starosta [...] odmówił U. G. umorzenia pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dniu [...] pomiędzy Starostą [...], a U. G. została zawarta umowa pożyczki w kwocie 60.000 złotych ze środków PEFRON na podjęcie działalności gospodarczej. Zgodnie z umową strona zobowiązana była spłacać na rzecz Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. pożyczkę w miesięcznych ratach po 1.499,40 złotych do 10-go dnia każdego miesiąca. W dniu 6 kwietnia 2007 roku U. G. złożyła wniosek o umorzenie połowy pożyczki wskazując, że spłaciła już pierwszą połowę kwoty pożyczki oraz tym, że od dnia 1 grudnia 2004 roku, to jest przez 24 miesiące, prowadziła działalność gospodarczą. Ponadto U. G. wskazała na przyczyny nieterminowych wpłat rat pożyczki uzasadniając je m.in. utratą prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, która spowodowała wzrost kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Podniosła również, że w powiecie [...] jest wielu przedsiębiorców prowadzących taką działalność jak ona, co spowodowało mały popyt na jej usługi, a w konsekwencji przestoje i brak zysku. Skutkiem było niespłacanie rat pożyczki w terminach określonych w umowie pożyczki. Ponadto U. G. wyjaśniła, że opóźnienia w spłacie należności za miesiąc maj 2006 roku były spowodowane jej chorobą i przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych starosta umarza pożyczkę na wniosek pożyczkobiorcy, do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej lub rolniczej oraz po spełnieniu pozostałych warunków umowy. Stosownie do § 8 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych o umorzeniu, bądź odmowie umorzenia pożyczki pożyczkodawca powinien powiadomić pożyczkobiorcę w formie decyzji. W uzasadnieniu wyjaśniono również, że przepisy ustawy uzależniają umorzenie pożyczki od spełnienia 3 przesłanek, tj. po pierwsze prowadzenia działalności gospodarczej przez okres 24 miesięcy - ten warunek został przez stronę spełniony; po drugie pożyczkobiorca powinien wpłacać co najmniej połowę pożyczki wraz z odsetkami, gdyż starosta może umorzyć pożyczkę i odsetki do wysokości 50% - strona spełniła ten warunek, gdyż wpłaciła kwotę stanowiącą 50,03% pożyczki; po trzecie decyzja w przedmiocie umorzenia pożyczki uzależniona jest od spełnienia warunków umowy pożyczki. Do zobowiązań nałożonych na mocy umowy pożyczki należała m.in. splata rat pożyczki do dnia 10-go każdego miesiąca. Pożyczkobiorca nie realizował tego obowiązku, gdyż pozostawał w opóźnieniu z wpłatą jednej raty pożyczki przez okres 8 miesięcy, zaś drugiej raty - przez okres 7 miesięcy. Jedynie dwie pierwsze raty zostały przez U. G. wpłacone zgodnie z umową, zaś niemal wszystkie kolejne raty byty wpłacone kilka lub kilkanaście dni po terminie płatności. W związku z opóźnieniami w spłacie pożyczki pożyczkodawca wystąpił w dniu 29 września 2006 roku z pismem do pożyczkobiorcy zobowiązując do spłaty zaległych rat w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. Tego obowiązku U. G. również nie wykonała. Organ podkreślił, iż strona o swej trudnej sytuacji poinformowała pożyczkodawcę dopiero w styczniu 2007 roku, składając wniosek o zawieszenie spłaty pożyczki. W odwołaniu od powyższej decyzji U. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i umorzenie pożyczki udzielonej na podjęcie działalności gospodarczej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie strony, z załączonych do odwołania dokumentów jednoznacznie wynika, że większość rat wpłacana była terminowo, natomiast największe opóźnienie z wpłatą wynosiło 21 dni (w maju 2006 roku), a nie jak stwierdził starosta 8 miesięcy. Nieprawdziwe są również przykładowe terminy wpłat podane w zaskarżonej decyzji. Przyczyną nieterminowości wpłat była choroba i długotrwała niezdolność do pracy pożyczkobiorcy. Strona zarzuciła naruszenie przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 maja 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że aby można było umorzyć pożyczkę - pożyczkobiorca powinien spełnić wszystkie warunki umowy. Zatem niespełnienie któregokolwiek z nich - niezależnie od przyczyny - skutkować musi odmową umorzenia pożyczki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po zbadaniu akt sprawy, w szczególności zestawień z wyciągów bankowych, jak również pism pochodzących od strony, nie miało wątpliwości, że nie wywiązała się ona z warunków określonych umową pożyczki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi U. G. zarzuciła organom naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 10 k.p.a. Strona powołała się na poglądy doktryny dotyczące cytowanych wyżej przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Stosownie do art. 3 § 2 powołanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) (2) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W myśl natomiast art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odnosząc treść cytowanych wyżej przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu pożyczka przewidziana w obowiązującym do dnia 29 lipca 2007 roku art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) posiada charakter umowy pożyczki, uregulowanej w przepisach art. 720-724 Kc. (pod. pogląd – postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2001r. w sprawie o sygn. akt III SA 606/00, opubl.: ONSA 2002/1/41). Powyższe stwierdzenie znajduje oparcie zarówno w brzmieniu art. 12 powołanej wyżej ustawy, z którego wynika, iż starosta zawiera z pożyczkobiorca umowę ustalającą warunki udzielania i spłaty pożyczki oraz wysokość stopy oprocentowania (ust. 3), jak również w treści obowiązującego do dnia 29 lipca 2007r. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1988r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67, poz. 439 ze zm.), które podkreślało umowny, konsensualny charakter udzielonych pożyczek. Istotne jest przy tym, iż w odniesieniu do pożyczek udzielonych na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawodawca nie zawarł żadnych innych przepisów odnoszących się bezpośrednio do udzielania tej pomocy, poza normą generalnie upoważniającą do stosowania w sprawach nieunormowanych w tej ustawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i Kodeksu pracy – art. 66. Oznacza to, iż w sprawach cywilnych powstałych na gruncie tej ustawy zastosowanie ma Kodeks cywilny. Tego stanu rzeczy była świadoma zarówno skarżąca jak i Starosta [...], skoro w § 8 umowy z dnia 16 listopada 2004r. zawarty jest zapis, iż w zakresie nie unormowanym umową ma zastosowanie Kodeks cywilny. Zdaniem Sądu, analiza powołanych wyżej przepisów nie pozwala również na wnioskowanie, że w ramach ogólnej sprawy o udzielenie pożyczki na podstawie umowy można wyodrębnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o przyznaniu lub odmowie przyznania pożyczki. W związku z tym, nie jest zasadne powoływanie się na wyrażane w literaturze i orzecznictwie poglądy, że jeżeli są wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, to należy przyjąć, iż formą załatwienia tej sprawy jest decyzja administracyjna. Także nowelizacja art. 45 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, polegająca na wprowadzeniu nowego przepisu art. 45 ust. 3a w brzmieniu: "przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nienormowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", nie ma w ocenie Sądu znaczenia dla oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż sposób udzielania osobom niepełnosprawnym pożyczek z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych został unormowany w art. 12 ustawy oraz w rozporządzeniu z dnia 22 maja 1998r. W przepisach tych, jak wyżej podniesiono, ustawodawca wprowadził umowny tryb udzielania pożyczek osobom niepełnosprawnym. Warto zaznaczyć, iż w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przewidziano jeszcze w kilku sytuacjach udzielanie pomocy w związku z aktywizacja zawodową niepełnosprawnych na podstawie umowy. W każdej z nich podmiotem udzielającym pomocy jest organ administracji publicznej. Przepis art. 32a stanowi, iż samorząd województwa, na podstawie umowy zawartej z pracodawcą prowadzącym zakład pracy chronionej, ze środków Funduszu, udziela pracodawcy pomocy, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 i 3. Z art. 32 ust. 1 pkt 3 wynika natomiast, iż prowadzący zakład pracy chronionej może na wniosek otrzymać, dla tego zakładu, ze środków Funduszu jednorazową pożyczkę w celu ochrony istniejących w zakładzie miejsc pracy osób niepełnosprawnych. W odniesieniu do tego przepisu w dniu 29 marca 2006r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/06 podjęta została uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na odmowę udzielenia pożyczki, o której mowa w pkt 1, nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (ONSAiWSA 2006/4/95). W treści uzasadnienia tej uchwały, Sąd również zwrócił uwagę na umowny charakter pożyczki udzielanej przez starostę na podstawie art. 12 omawianej ustawy. Także art. 13 ustawy przewiduje możliwość udzielenia osobie niepełnosprawnej przez starostę dofinansowania do 50% oprocentowania kredytu bankowego. Dofinansowanie następuje na podstawie umowy. Dodatkowo, z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wynika, iż tam gdzie ustawodawca upoważnia organy administracji publicznej do wydawania decyzji administracyjnych, mówi o tym wyraźnie. Przykładem może tu być art. 30 ust 1, 2 i 3, który daje wojewodzie kompetencje do orzekania w formie decyzji w sprawach dotyczących przyznania danemu podmiotowi statusu zakładu pracy chronionej. Zdaniem Sądu, również analiza brzmienia zapisów mieszczących się w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1988r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych, nie daje wystarczającej podstawy do formułowania wniosku, iż ustawodawca przekazał sprawy udzielania i umarzania pożyczek na drogę postępowania administracyjnego. Z § 6 tego aktu wynikało, iż w umowę pożyczki zawiera się w formie pisemnej, a zmiana jakiegokolwiek warunku umowy wymaga stosownego aneksu i może być dokonana na wniosek każdej ze stron. O przyznaniu lub odmowie przyznania pożyczki, jak również o umorzeniu bądź odmowie umorzenia pożyczki starosta powiadamiał wnioskodawcę w formie pisemnej w terminie nie przekraczającym 30 dni od dnia złożenia wniosku (§ 2 ust. 5 oraz § 8 ust. 4 rozporządzenia). Gdyby zatem odmowa umorzenia pożyczki następowała w formie decyzji administracyjnej, decyzja byłaby doręczana w trybie k.p.a., co oznacza, iż wysyłanie "powiadomień" byłoby zbędne. Słowo "decyzja" pojawiało się w rozporządzeniu tylko w jednym przepisie - § 8 ust. 6, w myśl którego w przypadku niepodjęcia w terminie określonym w ust. 5 decyzji o umorzeniu bądź odmowie umorzenia pożyczki, następuje zawieszenie wpłat kolejnych rat pożyczki do czasu otrzymania decyzji. Przepis ten, był kontynuacją regulacji dotyczącej zagadnień związanych z umarzaniem pożyczek i skoro w żadnym z poprzedzających go zapisów nie znajduję się delegacja do załatwiania tych spraw w formie decyzji, to trudno dopatrywać się takiej delegacji właśnie w tym zapisie. Słowo "decyzja" użyte zostało zapewne dla określenia procesu myślowego związanego z zajęciem przez pożyczkodawcę stanowiska w sprawie wniosku o umorzenie pożyczki. Warto również zwrócić uwagę na brzmienie § 8 ust 1 rozporządzenia, który stanowił, iż umowa powinna przewidywać możliwość umorzenia pożyczki do wysokości 50% kwoty udzielonej pożyczki, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy i spełnienia pozostałych warunków umowy. Zapis ten oznacza, iż przesłanki umarzania pożyczek udzielonych niepełnosprawnemu z Funduszu nie zostały w sposób wyczerpujący uregulowane w rozporządzeniu, lecz powinny wynikać z zawartej między stronami umowy. Ocena spełnienia przesłanek wynikających z zawartej między stronami umowy cywilnoprawnej nie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe nie może być wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru pożyczki zawartej przez skarżącą w dniu 16 listopada 2004r., w której niezależnie od postanowień istotnych przedmiotowo, uregulowano miedzy innymi przesłanki umorzenia pożyczonej kwoty. Tak więc stosunek prawny zawiązany na podstawie umowy pożyczki, zawartej miedzy Starostą [...] a skarżącą jest stosunkiem cywilnoprawnym, co oznacza, że sprawy powstałe na tle tego rodzaju stosunku są sprawami cywilnymi, należącymi w myśl art. 2 § 1 Kpc, do właściwości sądów powszechnych. Mając na względzie wszystkie powołane wcześniej okoliczności, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. TG