V SA/Wa 2067/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA Dorota Mydłowska, Asesor WSA Andrzej Kania, Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B.T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 14 września 2006 r. B.T. wystąpiła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu strona wskazała, iż w związku ze złą koniunkturą gospodarczą znalazła się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, co przyczyniło się do likwidacji prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Powodem powstania zaległości (nie tylko wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) była również śmierć jej męża, a w konsekwencji depresja skarżącej. Podniosła, iż okoliczności faktyczne zmusiły ją sprzedaży mieszkania, a kwotę uzyskaną z tego tytułu przeznaczyła na uregulowanie należności względem spółdzielni mieszkaniowej, w której była zadłużona oraz należności powstałych w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Zaznaczyła, iż od [...] 2004 r. do [...] 2005 r. była bezrobotna, nie miała też prawa do zasiłku, a utrzymywała się z pomocy jakiej udzieliła jej rodzina. Wskazała, iż mieszka w mieszkaniu socjalnym. Obecnie jest kierowcą taksówki i ta działalność stanowi jej jedyne źródło utrzymania. Podniosła, że po dokonaniu wszelkich koniecznych płatności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz działalności gospodarczej, a także po potrąceniu należności przez komornika, pozostaje jej zaledwie [...] zł. Pani B.T. zaznaczyła, iż spłaciła już część zobowiązań i w miarę możliwości pokrywa je nadal. "Uiszczam (...) należności wynikające z mojego zadłużenia względem firmy E., które wynoszą [...] zł miesięcznie .". Podniosła, że jej stan majątkowy nie pozwala na spłatę należności względem ZUS, ponieważ pociągnęłoby to dla niej zbyt ciężkie skutki i pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne osobiste "4", ubezpieczenia społeczne pracownicze "31", ubezpieczenia społeczne "51", ubezpieczenie zdrowotne "52", Fundusz Pracy "53" - w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołał treść art. 28 ust. 2 oraz ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. ), wskazując, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Jednakże - zdaniem organu - w niniejszej sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ww. ustawy uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne. Zaznaczono, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną (wykazane stałe wydatki miesięczne przekraczają dochody gospodarstwa domowego) jest oczywiste, że jednorazowa lub nawet ratalna spłata należności wiązałaby się dla dłużniczki z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, nie zmienia to jednak faktu, iż ZUS może dochodzić ww. należności jeszcze przez okres co najmniej 2-10 lat i dlatego umorzenie należności byłoby przedwczesne. W uzasadnieniu zaznaczono również, iż w dniu 20 listopada 2006 r. zobowiązana zgłosiła się do Oddziału w celu zapoznania się z aktami sprawy. Nie dołączyła jednak żadnych nowych dokumentów ani nie złożyła dodatkowych wyjaśnień, które mogłyby pełniej zobrazować jej sytuację. Pomimo wezwania z dnia 17 października 2006 r. nie złożyła poprawnej dokumentacji rozliczeniowej. Nie uregulowała także nie podlegających żadnym ulgom (na podstawie art. 30 ww. ustawy) składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. W związku z powyższym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził brak podstaw do umorzenia zadłużenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, iż do pisma z dnia 14 września 2006 r. załączyła wszelkie niezbędne dokumenty informujące o wydatkach i dochodach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Ponownie wskazała na ciężką sytuację materialną i okoliczności, które doprowadziły do jej powstania. Zaznaczyła, że mimo trudności stara się spłacić długi wobec wierzycieli. Jednakże ze względu na prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne, po dokonaniu potrąceń przez komornika pozostaje jej [...] zł miesięcznie, co ledwo starcza na pokrycie bieżących wydatków. Wyjaśniła, iż nigdy nie unikała odpowiedzialności za zobowiązania wobec ZUS, bowiem zawsze w terminie składała niezbędne wyjaśnienia i dokumenty. Zaznaczyła, iż jej zdaniem wydając rozstrzygnięcie organ powinien mieć na uwadze treść § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., bowiem spełnia ona wynikające z niego przesłanki. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] grudnia 2006 r. odmawiającą stronie umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wskazano na treść, art. 28 ust. 2 oraz 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalną. Podniesiono że pomimo, iż skarżąca wykazała, "że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną (stałe miesięczne wydatki gospodarstwa domowego przekraczają jego dochody) jednorazowa lub nawet ratalna spłata należności wiązałaby się (...) z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (...) Oddział postanowił dochodzić ww. należności (...)". Prezes Zakładu zaznaczył, że umorzenie całości zadłużenia, nie jest możliwe, ponieważ na kwotę należności składają się nie podlegające żadnym ulgom składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, do których zgodnie z art. 30 u.s.u.s. nie ma zastosowania art. 28 ww. ustawy stanowiący podstawę prawną umarzania należności. Ponadto stwierdzono, iż decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności. Jednakże nawet istnienie przesłanek, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, nie zobowiązuje do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.T. wniosła o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] maja 2007 r., a także o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zasadzenie kosztów postępowania sądowego. W piśmie powołała argumenty przedstawione już uprzednio zarówno we wniosku z dnia 14 września 2006 r. jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę uzasadniła trudną sytuacją finansową, wskazując, iż konieczność spłaty zobowiązań pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki i pozbawiłaby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazała, iż nieprawdą jest - jak to wskazał organ - że w jej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz że prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie została zamknięta. Wyjaśniła: "Fakt, że prowadzę nową działalność gospodarczą jako kierowca taksówki nie ma nic wspólnego z powstałymi zaległościami w ZUSi-e i nie może mieć wpływu na umorzenie zaległości.". W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego, indywidualnego aktu administracyjnego. Jednocześnie Sąd podkreśla, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, a więc do umorzenia ww. należności, zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w skardze. Wszelka zatem argumentacja skarżącej, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami k.p.a. jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2007 r. została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 14 września 2006 r. B.T., wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o umorzenie należności względem Zakładu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, jak również w razie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być umarzane", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej podnieść należy, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno więc zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana przez Prezesa Zakładu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11, art. 8 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jakkolwiek uzasadnienie to - wskazując na instytucję uznania administracyjnego - zawiera prawidłową interpretację, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego, to jednak zaznaczyć należy, że uznaniowy charakter przepisu - jak wskazano powyżej - nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia bowiem odstąpienia organu od przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. W sprawie niniejszej natomiast organ, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w wymienionych przepisach, w szczególności w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. indywidualnych warunków skarżącej. Zauważyć przede wszystkim należy, iż Prezes ZUS uzasadniając decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponowił jedynie argumenty powołane już uprzednio w decyzji pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonego aktu ogranicza się przede wszystkim do przedstawienia treści przepisów, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, brak w nim natomiast szczegółowej analizy sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca. W toku postępowania administracyjnego podniosła ona bowiem, że w obecnej sytuacji nie jest w stanie opłacić zaległych należności, gdyż dochód jaki osiąga ([...] zł miesięcznie - po dokonaniu potrąceń przez komornika) z trudem wystarcza na utrzymanie rodziny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się do powyższej okoliczności. Trudno bowiem uznać za wystarczające w tym zakresie ogólnikowe stwierdzenie, iż "Co prawda dla Oddziału było oczywiste, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną (wykazane stałe miesięczne wydatki gospodarstwa domowego przekraczają jego dochody) jednorazowa lub nawet ratalna spłata należności wiązałaby się dla Pani z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, nie zmienia to jednak faktu, iż Oddział postanowił dochodzić ww. należności i dlatego umorzenie należności w części finansowanej przez osobę ubezpieczoną będącą jednocześnie płatnikiem składek byłoby jego zdaniem przedwczesne.". Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżąca jest zadłużona nie tylko wobec ZUS ale również wobec innych wierzycieli. Poinformowała, że ma zaległości względem firmy E., której spłaca ([...] zł. miesięcznie), a komornik dodatkowo potrąca z jej dochodów [...] zł miesięcznie. Natomiast zadłużenie wobec ZUS powstało m. in. w okresie gdy chorowała, "Po śmierci męża w [...] r. zostałam sama z dwójka uczących się dzieci na utrzymaniu. Cała sytuacja spowodowała, iż w [...] r. zachorowałam na [...]. W związku z tym, że choroba objawiała się silnymi atakami migreny oraz ogólnym osłabieniem musiałam poddać się leczeniu.". Na potwierdzenie powyższego skarżąca załączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 28 lutego 2007 r. potwierdzające u niej chorobę przewlekłą i konieczność dalszego leczenia. Ponadto w aktach administracyjnych sprawy znajduje się karta informacyjna ambulatorium ogólnego przy izbie przyjęć Zespołu Szpitali Miejskich w Ch., z której także wynika, że zainteresowana wymaga leczenia w poradni [...]. Wydając zaskarżoną decyzję Prezes ZUS powyższej okoliczności nie analizował, a uzasadnienie zaskarżonego aktu nie zawiera odniesienia do złożonych przez skarżącą wyjaśnień w powyższym zakresie oraz do załączonej dokumentacji lekarskiej. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.T. wyjaśniła, że w okresie od [...] 2004 r. do [...] 2005 r. była osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i utrzymywała się dzięki pomocy rodziny. Zaznaczyła też, że ze względu na ciężką sytuację finansową zmuszona była sprzedać mieszkanie własnościowe. Obecnie zaś mieszka w lokalu socjalnym, a jej dochód po dokonaniu potrąceń przez komornika wynosi [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również tego faktu nie wzięto pod rozwagę. W świetle dotychczasowych rozważań nie sposób więc zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeniem Prezesa ZUS, iż rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 19 stycznia 2007 r., sprawę przeanalizowano ponownie, nie wzięto bowiem pod uwagę całości zgromadzonego w sprawie materiału. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia, a jedynie świadczy o powierzchownej ocenie stanu faktycznego sprawy przez organ administracji, bez uwzględnienia wszystkich występujących w niej okoliczności. Ponadto jak wynika z akt sprawy, przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu Prezes Zakładu zawarł stwierdzenie, że nie bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia był fakt, iż na kwotę należności składały się składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, do których zgodnie z zapisem art. 30 u.s.u.s. nie ma zastosowania art. 28 u.s.u.s., stanowiący podstawę prawną umarzania należności. Jednakże nie dokonano wyodrębnienia, z ogólnej kwoty zadłużenia sumy, która w związku z treścią art. 30 u.s.u.s. nie podlega umorzeniu. Nie wskazano też wysokości zadłużenia z tytułu składek od osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek. Należyte przeanalizowanie całości zgromadzonego materiału i rzeczowa jego analiza wymagały natomiast starannego wskazania i wyodrębnienia składek podlegających umorzeniu na podstawie art. 28 u.s.u.s. - i w tym zakresie rozważenia indywidualnej sytuacji wnioskodawcy - oraz tych nie podlegającym ulgom w związku z treścią art. 30 ww. ustawy. Lakoniczne stwierdzenie, iż umorzenie całości zadłużenia nie jest możliwe, ponieważ na kwotę należności składają się nie podlegające żadnym ulgom składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, wymogów tych nie spełnia. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes Zakładu jest obowiązany uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, następnie na jego podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w starannym i szczegółowym uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym - jak w sprawie niniejszej - ma prawo wyboru rozstrzygnięcia jednakże nie jest zwolniony z obowiązku starannego i rzeczowego omówienia okoliczności faktycznych jakimi kierował się w toku postępowania. Przede wszystkim zaś jeżeli w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki warunkujące umorzenie należności, organ wydaje negatywne dla niej rozstrzygnięcie, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, oraz w odpowiedni, logiczny sposób przedstawić swoje argumenty. Natomiast w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. jedynie ogólnikowo wskazano, iż "Oddział postanowił dochodzić (...) należności" pomimo, że "dla Oddziału było oczywiste, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną (wykazane stałe miesięczne wydatki gospodarstwa domowego przekraczają jego dochody) jednorazowa lub nawet ratalna spłata należności wiązałaby się (...) z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.". Z powyższego nie wynika jakie okoliczności miały decydujący wpływ na wydanie decyzji negatywnej. Organ nie przedstawił żadnych argumentów potwierdzających zasadność swojej decyzji. Strona nie miała zatem możliwości poznania przesłanek, jakie zadecydowały o treści rozstrzygnięcia Prezesa ZUS. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku, gdy strona wykazała, że spełnia przesłanki warunkujące umorzenie należności, organ zaś odmawia ich umorzenia, ma on obowiązek przedstawienia należytej argumentacji, której w żadnym razie nie może stanowić samo powołanie się na uznanie administracyjne. Ponadto zauważyć również należy, iż kodeks postępowania administracyjnego określa niezbędne elementy każdej decyzji administracyjnej. Jak wynika z treści art. 107 § 1 k.p.a. do składników struktury decyzji administracyjnej należy m. in. podstawa prawna. W związku z powyższym na organie spoczywa obowiązek nie tylko wyboru prawidłowej podstawy prawnej pod względem jej mocy prawnej i zgodności z całym porządkiem prawnym ale również obowiązek dokładnego powołania podstawy prawnej decyzji, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego oraz źródła jego publikacji. Należy zaznaczyć, że podstawę prawną decyzji stanowią przede wszystkim odpowiednie przepisy prawa materialnego. Jednakże nie powinna być ona tylko do nich ograniczona. W podstawie prawnej Prezes Zakładu winien bowiem powołać również przepisy proceduralne, tj. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Pominięto bowiem art. 138 k.p.a. pomimo, że przepis taki miał w sprawie zastosowanie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w rezultacie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wiec bez wątpienia w trybie ww. przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosiła. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.