II GSK 398/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. M. S." S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1706/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1706/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. M. S. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 26 lutego 2007 r. skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, dwustronnego nośnika reklamowego typu backlight, o łącznej powierzchni [...] m2 - przy Al. S. w rej. ul. J. w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) Prezydent [...] W. odmówił wydania powyższego zezwolenia, uznając, że ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do przyjęcia, że wnioskowana reklama nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego i dlatego nie może być umieszczona w pasie drogowym Al. S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ wskazał m.in., że bezspornym jest, iż ustawodawca w art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na bezpieczeństwo ruchu drogowego jako dobro szczególnie chronione. Zdaniem Kolegium zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego zawarta w uzasadnieniu decyzji w pełni wykazała, że usytuowanie nośnika reklamowego przy Al. S. w rejonie ul. J. w W. zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Na powyższą decyzję, A. M. S. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Oddalając przedmiotową skargę Sąd I instancji podał, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ocenie Sądu, powyższy przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi, zaś dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych może nastąpić, jak stanowi art. 39 ust. 3, w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Sąd I instancji wywiódł, że upływ czasu na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (np. pod nośnik reklamowy), stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku, jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie ponownego zezwolenia. Nadto Sąd zauważył, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego". Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w każdym przypadku wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi, jaką sprawuje jej zarządca (art. 4 pkt 21 ustawy). W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zastosowały w przedmiotowej sprawie powyższe przepisy. Sąd doszedł do wniosku, że podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w innych stanach faktycznych, a mianowicie wówczas, gdy obiekt budowlany lub urządzenie niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu już istnieje. Zdaniem Sądu, sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W związku z tym, fakt otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy nie rodzi ani po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Sąd przyznał, iż w zaskarżonej decyzji brak stanowiska organu co do możliwości zastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec podniesienia przez skarżącą w odwołaniu zarzutu jego naruszenia poprzez niezastosowanie. Jednakże Sąd uznając, że przepis ten nie mógł być w sprawie zastosowany, stwierdził, iż naruszenie to pozostało bez wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został zindywidualizowany i skonkretyzowany poprzez uwzględnienie warunków drogowych istniejących we wskazanej lokalizacji, a także usytuowanie reklamy. Do akt dołączono zdjęcia, protokół kontroli w terenie oraz protokół ze spotkania pracownika organu z pełnomocnikiem strony, dotyczącego umieszczenia reklamy w pasie drogowym ul. Al. S. w rej. ul. J. Z powyższego Sąd wywiódł, że decyzje organów obu instancji dotyczą nośnika reklamowego, który mógłby być posadowiony w określonym punkcie miasta. Sąd uznał, iż w sprawie wykazano, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a nadto znajdował się zbyt blisko krawędzi jezdni. Odległość ta wynosiła 2 m, podczas gdy ustawa o drogach publicznych, w przypadku dróg wojewódzkich, określa minimalną odległość usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni na 8 m. Okoliczność, że dotychczas organy administracji nie przestrzegały zasady określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie świadczy w ocenie Sądu, że sytuacja nie może ulec zmianie i to w kierunku respektowania obowiązujących przepisów. Jednocześnie Sąd uznał, iż skarżąca nie wykazała, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym Al. S. w rej. ul. J. (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem Sądu ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy, którego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Od powyższego wyroku A. M. S. S.A. wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła przedmiotowe orzeczenie w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 okt 2 p.p.s.a.), tj.: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez a) brak przytoczenia stanu faktycznego przyjętego przez WSA, b) zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pobieżnej oceny dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych pod względem ich zgodności z prawem (z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jak również zamieszczenie zdawkowego stwierdzenia nienaruszenia przez organy I i II instancji art. 107 § 3 k.p.a., c) nieodniesienie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy, czym jednocześnie Sąd wykazał, że nie dokonał jego wnikliwej analizy, co w przeciwnym razie mogłoby zmienić treść rozstrzygnięcia; Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: 1) Art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację, iż "Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi.", 2) Art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez: a) Błędną wykładnię polegającą na tym, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy obiekt np. na skutek zmiany granic pasa drogowego znalazł się w jego obrębie, b) Niezastosowanie w sprawie dot. rozstrzygnięcia przedłużenia na zajęcie pasa drogowego, 3) Art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że według WSA nawet, gdy skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu (w trybie art. 39 ust. 3) i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusnięcia obiektu z pasa drogowego kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego winno być wydane również na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono WSA, iż w wyroku przedstawił stan faktyczny ustalony przez organy I i II instancji, ale nie przytoczył stanu faktycznego przyjętego przez siebie. Zdaniem kasatora jest to o tyle istotne, że w jego ocenie Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie miał pewności, czy w dacie wydania decyzji przez organ I instancji chodziło o obiekt, który stał w pasie drogowym Al. S., czy miał być umieszczony (posadowiony), czy może nie był prawnie. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła WSA, iż Sąd ten "w ogóle nie wiedział, jaki był stan faktyczny, a tylko pobieżnie zapoznał się z tym, co organy administracji publicznej w sprawie ustaliły". Skoro więc Sąd I instancji nie wiedział, czy nośnik istniał w pasie drogowym, to tym bardziej nie mógł stwierdzić, czy obiekt ten powodował zagrożenie lub utrudnienie ruchu drogowego lub zakłócał wykonywanie zadań zarządu drogi (art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Spółka wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że nie rozważył on zarzutów skarżącej i bezkrytycznie przyjął stanowisko organów w sprawie zagrożenia bezpieczeństwu ruchu drogowego przez reklamę skarżącej, co przez spółkę zostało uznane za nieuzasadnione i dowolne, a decyzje za naruszające art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w taki sposób, że powinno to skutkować uchyleniem co najmniej decyzji SKO. Spółka zarzuciła Sądowi I instancji "zdawkowe" odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, co według niej uzasadnia naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadto zarzuciła niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez ograniczenie się do cytowania tez z orzecznictwa, bez zajęcia stanowiska wobec nich. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżąca uznała konkluzję WSA, że pas drogowy jest tylko dla obiektów i urządzeń służących drodze i odbywającemu się na niej ruchowi za błędny. W ocenie spółki ustawodawca przewidział, że w wielu sytuacjach należy podchodzić w sposób praktyczny do wyrażania zgody na odstępstwo dotyczące możliwości umieszczenia obiektu w pasie drogowym w odległości mniejszej od krawędzi jezdni niż wynika to z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego definicja pasa drogowego ma charakter ogólny, zaś ewentualne zakazy wynikają z innych przepisów (art. 39 ust. 1, czy art. 43 ust. 3 ustawy). Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd nie dokonał analizy zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ograniczając się do stwierdzenia, że nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie i przyjmując, że odnosi się on wyłącznie do sytuacji zmiany granicy pasa drogowego, co skarżąca uznała za niezasadne. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W ocenie spółki przepis ten mówi o obiektach istniejących w pasie drogowym, nie ogranicza jednak terminu "obiekt istniejący" do przyczyn, z powodu których obiekt ten znalazł się w pasie drogowym. Nadto skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowił samodzielną podstawę wydania decyzji, zaś według WSA, to przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 i ust. 3 powyższej ustawy stanowią podstawę do wydania zarówno pierwszej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, jak i decyzji następnych dotyczących dalszego funkcjonowania przedmiotowego nośnika. Zdaniem spółki, w przypadku decyzji wskazanych jako drugie, zastosowanie powinny mieć jedynie przesłanki określone w art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze. Dlatego też, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, WSA błędnie odczytał treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, a następnie je zastosował, powodując, że zastosowano przepisy, które nie powinny być podstawą prawną decyzji organów I i II instancji w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej kasator wskazuje jako naruszony przepis postępowania wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzucając, że doszło do jego naruszenia w trojaki sposób. Art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego również i taki wniosek, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako dotyczący braku lub niedostatecznego rozwinięcia prawem przewidzianych składników uzasadnienia wyroku, nie jest skutecznym narzędziem podważania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonywanych przez organy administracji publicznej. W pierwszej kolejności kasator zarzuca brak przytoczenia w uzasadnieniu orzeczenia stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zarzut ten nie jest zasadny. Postępowanie przed sądem administracyjnym polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem [art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.)] a nie na merytorycznym rozpatrywaniu sprawy administracyjnej. Z tej też przyczyny sądy administracyjne co do zasady nie dokonują własnych ustaleń. Wyjątki od tej zasady wskazane są w art. 106 § 3 - § 5 p.p.s.a. Sądy administracyjne kontrolują natomiast, czy organy administracji publicznej dokonały ustaleń faktycznych zgodnie z prawem. Wobec tego można przyjąć, że sądy administracyjne akceptują lub odmawiają akceptacji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej skutkiem kontroli zgodności z prawem postępowania dowodowego prowadzonego przez te organy. Nie można natomiast twierdzić, że przyjmują własne ustalenia faktyczne. Sąd I instancji zastosował technikę przedstawiania stanu sprawy polegającą na zacytowaniu ustaleń organów administracji publicznej wraz z przedstawieniem dowodów, na których ustalenia zostały dokonane, a następnie na sformułowaniu własnego stanowiska sprowadzającego się do akceptacji tych ustaleń. Dotyczyło to w szczególności istotnej dla stosowania art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych kwestii zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tego rodzaju metoda nie uniemożliwia kontroli instancyjnej uzasadnianego wyroku. Wobec tego stosowanie takiej techniki przedstawiania stanu faktycznego sprawy nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądy doktryny z zakresu metodyki pracy sędziego nie mogą zmienić tej oceny skoro sprowadzają się do formułowania pewnych postulatów dotyczących technicznej strony sporządzania uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzeniem, że w opisie stanu faktycznego pominięto okoliczność, iż w chwili zgłoszenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nośnik reklamowy był posadowiony w pasie drogowym. Mając jednak na względzie, że, odnosząc się do kwestii stosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, Sąd I instancji założył, iż stan taki rzeczywiście występował, uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odnoszący się do zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pobieżnej oceny dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych pod względem ich zgodności z prawem (z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jak również zamieszczenie zdawkowego stwierdzenia nienaruszenia przez organy I i II instancji art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji ustosunkował się do stosowania przez organy administracji publicznej wymienionych przepisów w sposób, który nie wyklucza kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że jej autor przede wszystkim nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu wyrażając własne diametralnie odmienne poglądy w omawianym przez Sąd zakresie. Jak to już wyjaśniono, podważanie poglądów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kasator nie ma racji twierdząc, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stanowisko Sądu jest wyraźne i poparte argumentacją prawną. I w tym przypadku zarzut uzasadniany jest argumentacją sprowadzającą się do polemiki z poglądem Sądu. Z tych też przyczyn zarzut nie zasługuje na akceptację. Również zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą wywołać skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest pogląd Sądu I instancji, jakoby w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca sformułował zasadę, zgodnie z którą w pasie drogowym znajdować się mogą wyłącznie droga, obiekty i urządzenia wymienione w tym przepisie. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika zakaz sytuowania innych obiektów i urządzeń. Zakazy w tym zakresie i wymogi uzyskiwania zezwoleń wynikają z innych przepisów ustawy. W art. 4 pkt 1 ustawodawca definiuje jedynie pas drogowy poprzez wskazanie cech, jakie ma spełniać grunt wraz z przestrzenią nad i pod nim by odpowiadać używanemu w ustawie pojęciu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jednak, że błędny w tej części pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma istotnego wpływu na ocenę zgodności z prawem orzeczenia i może być traktowany w sposób określony w art. 184 in fine p.p.s.a., to jest błędne w części uzasadnienie niewpływające na sposób rozpatrzenia skargi kasacyjnej. Wykładnia art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie ma bowiem żadnego wpływu na ocenę rozumowania Sądu I instancji w zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii wykładni i stosowania art. 38 ust.1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 39 ust.1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska kasatora w zakresie wykładni i stosowania art. 38 ust.1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie można stosować do obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, na których lokalizowanie wydano zezwolenie na podstawie art. 39 ust. 3 tejże ustawy na czas określony w decyzji i które, po wygaśnięciu zezwolenia, pozostają w pasie drogowym w chwili wydawania kolejnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym "Istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie". Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy obiekt lub urządzenie, którego lokalizacja jest zgodna z prawem, znalazł się w pasie drogowym z obiektywnych przyczyn niezależnych od woli podmiotu, któremu przysługują prawa do obiektu lub urządzenia. Są to sytuacje, gdy nie następuje działanie lub zaniechanie polegające na zajęciu pasa drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W szczególności stan taki występuje w związku z ustanowieniem lub rozszerzeniem pasa drogowego w sposób wywołujący skutek w postaci objęcia liniami rozgraniczającymi pas drogowy gruntu, na którym posadowiony jest obiekt lub urządzenie. Inaczej rzecz się ma w sytuacji, gdy w niezmienionym pasie pozostaje nadal obiekt lub urządzenie, na lokalizację którego wydano zezwolenie na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i które to zezwolenie wygasło skutkiem upływu terminu określonego w decyzji. Z chwilą wygaśnięcia zezwolenia pozostawanie urządzenia lub obiektu w pasie drogowym staje się nielegalne. Podmiot, któremu przysługuje prawo do obiektu lub urządzenia powinien je usunąć. Jeżeli tego nie czyni zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Uzyskanie nowego pozwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga nowego, odrębnego postępowania. Działanie mechanizmu określonego w art. 38 ust. 1, wbrew stanowisku kasatora, następuje z mocy prawa. Brak podstaw do przyjęcia, by zgoda na pozostawanie obiektu w pasie drogowym w opisanych w tym przepisie okolicznościach wymagała przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. To ustawodawca dopuszcza pozostawianie w określonych sytuacjach obiektów i urządzeń w pasie drogowym. Legalność pozostawania obiektów i urządzeń nie jest więc zależna od jakichkolwiek działań władczych z zakresu administracji publicznej. W praktyce oznacza to, że na ten przepis można powoływać się jako instrument obrony przed ingerencjami podmiotów powołujących się na bezprawne usytuowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym. Brak podstawy prawnej do wydawania decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie legalności lokalizacji w zgodzie z tym przepisem. Rozważać można natomiast dopuszczalność ubiegania się o wydanie stosownego zaświadczenia. Kasator bezpodstawnie wiąże twierdzenia co do możności prowadzenia postępowania, w którym ocenianoby, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z regulacją zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Pomijając kwestię rozumienia wymienionego w przepisie pojęcia zajmowania pasa drogowego na prawach wyłączności, art. 40 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy jest przepisem określającym jedynie kompetencje organu do wydawania decyzji. Nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wydawania decyzji w sytuacjach o jakich mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie ma racji kasator twierdząc, że według przepisów ustawy o drogach publicznych odrębnie traktowane powinno być postępowanie zmierzające do przedłużenia terminu obowiązywania wcześniej udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zmiana terminu obowiązywania zezwolenia mogłaby być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Określony wnioskiem strony przedmiot postępowania w niniejszej sprawie nie obejmował jednak zmiany wcześniejszej decyzji, lecz wydanie nowej. Wobec tego podstawy faktyczne wydania wcześniejszej decyzji, w tym związane z oceną zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie miały istotnego, a tym bardziej wiążącego, znaczenia w nowym. Na podstawie dawnej decyzji nie nastąpiło nabycie praw, które powinno być respektowane w nowym, odrębnym postępowaniu. Jak to wykazano, podstawą prawną nowej decyzji nie mógł być art. 38 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym. Rozważać można było jedynie, czy zachodziły przesłanki do wydania uznaniowej decyzji, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzą wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, w całości spoczywał na wnioskodawcy. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego nie znajduje uzasadnienia. Można jedynie rozważać jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Niemniej przeto Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym a ponadto dotyczące nadmiernego zbliżenia nośnika reklamowego do krawędzi jezdni. Wobec tego uwagi Sądu I instancji co do ciężaru dowodu pozostają bez wpływu na ocenę zgodności wyroku z prawem. W skardze kasacyjnej brak zresztą zarzutów podważających skutecznie stanowisko Sądu dotyczące sfery ustaleń faktycznych. Jak to już wyjaśniono, do tej sfery nie można odnieść zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.