II OSK 768/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1239/05 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie przekazania podania zgodnie z właściwością oddala skargę kasacyjną. II OSK 768/08 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1239/05 oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie przekazania podania zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, że nie jest organem właściwym w sprawie unieważnienia kwestionowanej przez skarżącego uchwały na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591). Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a, i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z art. 2 ustawy o sko wynika natomiast, że są one organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Analiza powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w oparciu o art. 101 u.s.g. Nie można bowiem utożsamiać decyzji administracyjnej z uchwałą rady gminy. "Przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcję administracji publicznej), rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa." (por. J. Świątkiewicz w: Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (w świetle orzecznictwa sądowego) preis 1984, nr 1, s 23; tenże: Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, NP. 1985, nr 9, s. 31, T. Woś w: T. Woś (red.), Knysiak- Molczyk H., Romańska M. Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 74). Uchwała natomiast jest formą działania organu kolegialnego i stanowi sposób wyrażenia woli tegoż organu. Tak więc w tej formie wyrażać swą wolę mogą rady jednostek samorządowych (sejmik) oraz zarządy tych jednostek, ale również organy stanowiące jednostek pomocniczych gminy (zebranie wiejskie lub rada dzielnicy czy osiedla) oraz związków międzygminnych, powiatów, jak też inne ciała kolegialne". O ile rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach administracyjnych skierowane są do stron postępowania, to postanowienia uchwał mogą mieć znacznie szerszy krąg adresatów. Mogą dotyczyć nie tylko członków danej wspólnoty samorządowej (gminy, powiatu, województwa), lecz także osób trzecich. Uchwały mają charakter powszechnie obowiązujący na obszarze działania organów, które je podjęły. Ich wyróżnikiem jest także ich przedmiot. Jest to zawsze określona sprawa publiczna np. kwestia ładu przestrzennego, podatków lokalnych itp. Istotny jest także ich aspekt proceduralny. Uwzględniając powyższe skonstruować można zatem definicję uchwały będącej aktem prawa miejscowego jako formy działania organu stanowiącego (lub wyjątkowo innego organu właściwego), której wynikiem jest wiążący akt woli podjęty w trakcie posiedzenia (sesji), w drodze głosowania, zmierzający do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (regionalnym), oparty na ustawowym upoważnieniu i należycie ogłoszony, (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 254 i n.). W przypadku stwierdzenia przez organ administracji, że nie jest on właściwy w sprawie, obowiązkiem jego jest przekazać podanie niezwłocznie do organu właściwego wydając w oparciu o art. 65 k.p.a. stosowne postanowienie. Należało także uznać żądanie skarżącego zawarte w piśmie z 8 sierpnia 2005 r., jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez pozostawienie bez rozpoznania punktu 2 i 3 skargi. Wobec powyższego wniósł o unieważnienie paragrafu 30 pkt 2 Regulaminu Odprowadzania Ścieków na terenie Dębno, stanowiącego załącznik do uchwały nr V/l 83/2004 Rady Gminy Dębno z 19.11.2004 r. i przyznanie radcy prawnemu ustanowionemu z urzędu kosztów zastępstwa prawnego nieopłaconych przez stronę; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że skarga zawierała trzy punkty: w pierwszym Skarżący domagał się unieważnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 16.09.2005 r., w drugim punkcie skarżący wniósł o unieważnienie § 30 pkt 2 załącznika do uchwały nr V/183/2004 Rady Gminy Dębno z 19.11.2004 r. w sprawie Regulaminu odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dębno, a w trzecim wniósł o unieważnienie umów o przyłączenie do sieci zawartych na postawie w/w uchwały oraz o wstrzymanie realizacji uchwały do czasu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uczynił przedmiotem rozważań w sprawie wyłącznie punkt pierwszy skargi, dotyczący postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Sąd nie uczynił natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia ani swoich rozważań dwóch pozostałych punktów skargi. W ocenie Skarżącego takie postępowanie Sądu Wojewódzkiego narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Okoliczność, że strona zamieściła w jednym dokumencie skargi niejako dwie odrębne skargi: pierwszą dotyczącą postanowień wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i drugą dotyczącą unieważnienia uchwały Rady Gminy Dębno, jak również fakt skierowania skargi w zakresie w jakim dotyczyła ona unieważnienia uchwały Rady Gminy do Sądu za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie powinno mieć znaczenia, gdyż zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznający sprawę nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi jak również powołaną podstawą prawną. Bez znaczenia pozostaje również, że uzasadnienie skargi skoncentrowane było na jej punkcie pierwszym. Z treści skargi oraz z wcześniejszych pism Skarżącego kierowanych do Rady Gminy Dębno jednoznacznie bowiem wynikało, że J. K. domaga się przede wszystkim unieważnienia § 30 pkt 2 załącznika do uchwały nr V/183/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 19.11.2004 r. oraz unieważnienia umów o przyłączenie do sieci zawartych na postawie w/w uchwały. Zdaniem J. K. treść zaskarżonego załącznika do uchwały Rady Gminy nie znajdowała oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a w konsekwencji wydana została bez podstawy prawnej. W wyroku z dnia 9.11.2005 r. OSK 1754/04 NSA stwierdził, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi (...) oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo jak i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami." Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie tylko, że nie rozważył sprawy w sposób wszechstronny, ale w ogóle pominął punkty 2 i 3 skargi pozostawiając w tym zakresie skargę bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest kompletnie bezzasadny. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przy tym, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Sytuacja wyczerpania środków zaskarżenia miała miejsce tylko w odniesieniu do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] września 2005 r., nr SKO-XIII-1124/977/7/2005 i Sąd I instancji, czyniąc przedmiotem swej oceny i wyrokowania tylko i wyłącznie zgodność z prawem tego postanowienia postąpił prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Mówiąc innymi słowy, pozostał w granicach sprawy, stosownie do postanowień zawartych w art. 134 p.p.s.a. Natomiast pozostałe dwa zarzuty podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczyły innych spraw, niż sprawa rozstrzygnięta postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] września 2005 r., a więc rozpoznanie tych zarzutów stanowiłoby naruszenie art. 134 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji wyszedłby poza granice danej sprawy. W dodatku w sprawach tych nie wyczerpano środków zaskarżenia, ponieważ skutkiem prawnym postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przekazaniu sprawy według właściwości nie jest rozstrzygnięcie tej sprawy, a jedynie nadanie jej właściwego trybu procedowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.