VI SA/Wa 1560/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2007 r. bez numeru w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2007 r. Okręgowa Rada Adwokacka w L. skreśliła z listy adwokatów Izby L. skarżącego A. K. na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U z 2002 r., Nr 123, poz. 1058, ze zm.; dalej jako P. o a.). W uzasadnieniu organ podał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. [...] - utrzymującym w mocy skazujący wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie o sygn. [...] - orzeczono w stosunku do adwokata A. K. między innymi zakaz wykonywania zawodu adwokata na okres [...] lat. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej w L., po zapoznaniu się z materiałami dochodzenia [...] w sprawie przeciwko A. K., obwinionemu z czyny z [...] Kodeksu Etyki Adwokackiej na zasadzie art. 86 i art. 87 P. o a. w zw. z art. 17 § 1 pkt 11 k.p.k. postanowił: 1/ podjąć dochodzenie w sprawie naruszenia zasad etyki zawodu adwokata przez A. K. obwinionego o czyny z [...] Kodeksu Etyki Adwokackiej, 2/ umorzyć dochodzenie dyscyplinarne Rzecznika Dyscyplinarnego ORA w L. w sprawie przeciwko A. K. obwinionemu o to, że jako adwokat - członek Izby Adwokackiej w L.: I. [...] tj. o czyn z [...] Kodeksu Etyki Adwokackiej w zw. z art. 80 P.o a.; II. [...] tj. o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego przewidzianego w [...] Kodeksu Etyki Adwokackiej w zw. z art. 80 P.o.a.; III. [...] tj. o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego określonego w [...] Kodeksu Etyki Adwokackiej w zw. z art. 80 P.o a. W dniu [...] marca 2007 r. A. K. wniósł odwołanie od powyższej uchwały ORA z dnia [...] stycznia 2007 r., wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie nadania biegu odwołaniu do czasu rozpoznania przez SN kasacji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 72 ust. 1 pkt. 7. Zgodnie z tą normą Okręgowa Rada Adwokacka skreśla z listy adwokata, który utracił z mocy wyroku sądowego prawo wykonywania zawodu adwokata, a nie zaś takiego, w stosunku do potęgo został orzeczony jedynie czasowy zakaz wykonywania zawodu. Przyjęcie automatyzmu w skreślaniu adwokata z listy wyłącznie na podstawie powołanego wyżej przepisu pozbawia w ocenie skarżącego organy adwokatury przysługującej im na podstawie ustawy samodzielności w orzekaniu o losie adwokata. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę do pownownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że za prawidłowy należy uznać taki tryb postępowania, wedle którego skarżący, zachowując status adwokata, poniesie odpowiedzialność dyscyplinarną przed sądem dyscyplinarnym. Jeżeli Sąd Dyscyplinarny orzekłby karę inną, niż wydalenie z adwokatury, wówczas uaktualniłaby się kwestia podjęcia przez ORA uchwały o skreśleniu A. K. z listy adwokatów. Na obecnym etapie natomiast Prezydium NRA uznało za celowe uchylenie zaskarżonej uchwały, co umożliwi wznowienie umorzonego postępowania dyscyplinarnego i wymierzenie kary adekwatnej do stopnia zawinienia A. K. Organ wskazał, że nie podzielił stanowiska skarżącego co do zarzutów przedstawionych w odwołaniu i postanowił uchylić zaskarżoną uchwałę z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu. W dniu [...] lipca 2007 r. wpłynęła skarga A. K. na powyższą uchwałę Prezydium NRA, w której skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, w tym w szczególności art. 72 ust. 1 pkt 7 i 8 P.o a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje prawne uzasadnienie dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów powinno być umorzone, po uprzednim uchyleniu wadliwej Uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w L.; 2/ naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 12 i 60 P.o a. , a także przepisów kpa, w tym w szczególności art. 107, przez zaniechanie wskazania podstawy prawnej uchwały rozstrzygnięcia, a także zamieszczenie w jej uzasadnieniu takich sformułowań, które powodują istotną sprzeczność pomiędzy sentencją a motywami rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. 72 P.o a. zawiera zupełny (nie podlegający rozszerzeniu) katalog przesłanek, których zaistnienie skutkuje skreśleniem z listy adwokatów, a jego zdaniem nie wystąpiła żadna z nich, a w związku z tym nie było prawnych podstaw do podjęcia takiej decyzji przez ORA w L. Prezydium NRA zakwestionowało prawidłowość trybu postępowania przyjętego przez organ korporacyjny I-szej instancji wyrażając pogląd, że kwestia skreślenia z listy adwokatów może być aktualna dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania dyscyplinarnego przeprowadzonego przez Sąd Dyscyplinarny. Dostrzeżono przy tym, że postępowanie dyscyplinarne jest obecnie prawomocnie umorzone, a dopiero w przyszłości może (a nawet powinno) być wznowione. Skarżący wskazał, że zdaniem Prezydium NRA w dacie procedowania przez ORA w L. nie zaistniała żadna przesłanka do podjęcia uchwały o skreśleniu go z listy adwokatów, więc w konsekwencji należy przyjąć, że brak było w ogóle jakiejkolwiek podstawy prawnej do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Zdaniem skarżącego, sytuacja prawna w niniejszej sprawie nie uległa żadnej zmianie w chwili podejmowania zaskarżonej Uchwały przez Prezydium NRA. Z uwagi na zasadę związania ORA w L. w ponownym rozpoznaniu sprawy wytycznymi Prezydium NRA, powyższa wadliwa interpretacja prawa nie powinna się ostać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Rozpatrując wniesioną skargę, Sąd uznał ją za zasadną, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na uchybieniu dyspozycji art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uwzględniając w pełni ustabilizowaną w orzecznictwie, jak i w doktrynie wykładnię tego przepisu, Sąd przyjął, że organ drugoinstancyjny naruszył wynikającą z tego przepisu zasadę prawdy obiektywnej, będącą jedną z naczelnych zasad postępowania. Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 571/06, LEX nr 258489), podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 k.p.a.), a nie domyślać się co było tego przyczyną, nawet w przypadku, gdy miał dostęp do akt w związku z prawidłowym zastosowaniem, przed organami, dyspozycji art. 10 k.p.a. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek dla organu administracji do "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określona sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 68, cyt. za: Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne, str. 108). Natomiast, organ drugoinstanycjny w niniejszej sprawie nie przedstawił dowodów, na których się oparł, ani też nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Prezydium NRA odniosło się jedynie do wyroku prawomocnie skazującego skarżącego oraz do wskazania zaskarżonej uchwały i faktu złożenia od niej odwołania, całkowicie abstrahujac od decyzji podejmowanych w toku prowadzonego przeciwko skarżącemu postepowania dyscyplinarnego, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że właśnie element postępowania dyscyplinarnego był jednym z decydujących czynników, wpływających na treść rozstrzygnięcia. Organ bowiem wskazał na potrzebę wznowienia postępowania dyscyplinarnego, jednak bez żadnego wyjaśnienia powodów takich rozważań, a więc postąpił wbrew wynikającej z art. 7 kpa zasady uwzględniania interesu społecznego, który to interes winien być wzięty pod uwagę przede wszystkim w odniesieniu do strony postępowania – A. K. Zostało więc naruszone bezwględne prawo skarżącego do poznania powodów, którymi kierował się organ odwoławczy, ponieważ – jak wynika z uzasadnienia skargi – skarżący mógł jedynie domniemywać jakie motywy stanęły u podstaw powzięcia uchwały z dnia [...] czerwca 2007 r. Taka sytuacja w oczywisty sposób jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności działania organów administracji. Brak więc w zaskarżonej uchwale odniesienia do przesłanek, które legły u podstaw powzięcia uchwały pierwszoinstancyjnej, tj. rozpoznania sprawy pod kątem zaistnienia, bądź niezaistnienia przesłanki z art. 72 ust. 1 pkt 7 P. o a., Sąd uznał za pozbawienie strony prawa do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy. Przedmiotem bowiem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ponowna ocena sprawy administracyjnej w zakresie wskazanym przez stronę w jej odwołaniu. Oznacza to, że dopóki strona nie cofnęła odwołania, organ drugiej instancji jest zobligowany do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem Sądu, organ – wydając zaskarżoną uchwałę – poczynił również niezgodnie z art. 77 § 1 i § 4 kpa, które to przepisy stanowią o obowiązku organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu. Prezydium NRA nie rozważyło w sposób należyty całego materiału dowodowego, powinno również wziąć pod uwagę wnioski skarżącego, zawarte w odwołaniu, a dotyczące w szczególności ustalenia zaistenia wobec skarżącego przyczyny, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 7 P. o a., skutkującej skreśleniem go z listy adwokatów, tj. utraty prawa wykonywania zawodu. Organ odwołaczy nie poczynił w tym względzie nie tylko rozważań, ale także nie dokonał żadnej interpretacji tegoż przepisu w odniesieniu do skarżącego. Jak podkreślił w wyroku z dnia 29 września 1997 r. NSA (sygn. akt I SA/Wr 700/97, LEX 30873), zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 77 § 1 i 80 kpa podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego, bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zebrał pełnego materiału dowodowego, ani też nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, co należy uznać – w ocenie Sądu – za takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał jedynie na okoliczności, dotyczące postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym (co wskazano już wyżej) całkowicie abstrahował od tej kwestii i ograniczył się do podania faktu skazania A. K. Skoro Prezydium NRA uznało, że wszelkie rozstrzygnięcia w toku postępowania dyscyplinarnego są temu organowi znane z urzędu, to powinien był – zgodnie z art. 77 § 4 kpa – podać je do wiadomości skarżącemu. Nie czyniąc tego, organ uchybił obowiązkowi zakomunikowania stronie faktów znanych z urzędu. Naruszenie przepisów postępowania nastąpiło również poprzez niewskazanie przez Prezydium NRA żadnego przepisu, na którym oparte zostało rozstrzygnięcie, a więc uchybienie normie z art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonej uchwale brak jest natomiast jakiejkolwiek podstawy prawnej, a więc nie ma również uzasadnienia tejże podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tak istotne uchybienie przepisom postępowania nastąpiło nie tylko poprzez brak wskazania podstawy prawnej, ale również poprzez: niepełność uzasadnienia, a więc nieodniesienie się do przedmiotu uchwały pierwszoinstancyjnej (skreślenie z listy adwokatów) oraz niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem, tj. odniesienie uzasadnienia do postępowania dyscyplinarnego, podczas gdy uchylenie dotyczyło uchwały o skreśleniu z listy adwokatów i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania oraz niewskazanie w tym zakresie wzajemnych powiązań między tymi kwestiami. W wyroku NSA z dnia 13 czerwca 1986 r. (sygn. akt SA/Wr 259/86, publ. GAP 1987, nr 5, s. 43) stwierdzono, że decyzja organu odwoławczego, uchylająca lub zmieniająca decyzję pierwszej instancji z powodu odmiennych ustaleń albo oceny stanu faktycznego sprawy, uchybia przepisom art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, jeżeli jej uzasadnienie nie wskazuje przyczyn i dowodów, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w postępowaniu pierwszej instancji i przyjąć odmienne ustalenia w tym zakresie jako podstawę rozstrzygnięcia odwoławczego. Tego właśnie rodzaju wada uchwały, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, utrudnia również kontrolę jej legalności, albowiem uniemożliwia rekonstrukcję zasadniczego ogniwa procesu stosowania prawa przez organ orzekający. Niezależnie od naruszenia przepisów postępowania, Sąd zwrócił uwagę na pojawiający się w niniejszej sprawie aspekt materialnoprawny, a konkretnie na stosunek wobec siebie przepisów art. 72 ust. 1 pkt 7 oraz art. 80 i art. 81 P. o a. Prawidłowość – w ocenie Sądu – uchwały podjętej przez organ pierwszej instancji polega na dokonaniu literalnej, a więc mającej pierwszeństwo przed pozostałymi regułami interpretacynymi, wykładni art. 72 ust. 1 pkt 7 P. o a. Zgodnie z tym przepisem okręgowa rada adwokacka skreśla adwokata z listy w wypadku utarty z mocy wyroku sądowego prawa wykonywania zawodu, a więc organ dokonuje tego obligatoryjnie, gdyż brzmienie przepisu nie pozostawia miejsca na podjęcie stosownej uchwały uznaniowo. Podniesiony przez skarżącego, zarówno w odwołaniu od uchwały pierwszoinstancyjnej, jak i pośrednio, przez wskazanie naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1 i 8 P. o a., w skardze do tutejszego Sądu, zarzut dotyczył dokonania przez organy niewłaściwej interpretacji przesłanki "utraty z mocy wyroku sądowego (...) prawa wykonywania zawodu". Zdaniem skarżącego, zastosowanie przepisu art. 72 ust. 1 pkt 7 P. o a. nie może mieć miejsca w przypadku czasowego tylko zakazu wykonywania zawodu adwokata. Sąd nie podzielił takiej interpretacji ww. przepisu, odnosząc się przede wszystkim do uregulowań ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm., dalej jako kk). Zgodnie bowiem z art. 39 kk środkiem karnym jest m.in. zakaz zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej, natomiast według art. 43 § 1 pkt 1 kk zakazy te orzeka się w latach, od roku do 10 lat. Wobec skarżącego prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] grudnia 2006 r. (sygn. akt [...]) orzeczono środek karny w postaci zakazu wykonywania zawodu adwokata przez okres [...] lat. Na gruncie więc niniejszej sprawy nie ma podstawy prawnej do kwestionowania legalności uchwały ORA w L. z dnia [...] stycznia 2007 r., skoro orzeczony został zakaz wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata, to organ ten zobowiązany był – zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 7 P. o. a. – do skreślenia A. K. z listy adwokatów. Nie może ostać się interpretacja skarżącego, jakoby dla zastosowania tego przepisu zakaz taki musiał być orzeczony nie na czas oznaczony. Na gruncie bowiem obowiązujących przepisów kk nie jest możliwe dożywotnie pozbawienie prawa wykonywania zawodu, czy też orzeczenie tego środka karnego bez wskazania okresu jego obowiazywania. Postulat niestosowania sankcji skreślenia z listy adwokatów w przypadku czasowego pozbawienia prawa wykonywania zawodu spowodowałby w rzeczywistości całkowitą niemożność powzięcia takiej uchwały przez okręgową radę adwokacką. Na gruncie niniejszej sprawy należy uznać, że prawomocne orzeczenie m.in. o [...] - letnim zakazie wykonywania zawodu przez skarżącego wypełniło dyspozycję art. 72 ust. 1 pkt 7 in fine P. o a., a organ pierwszoinstancyjny zobligowany był do powzięcia uchwały o skreśleniu skarżącego z listy adwokatów wobec definitywnego brzmienia tego przepisu. Odnosząc powyższe rozważania, dotyczące treści art. 72 ust. 1 pkt 7 P. o a., do wskazań, jakie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, trzeba stwierdzić, że organ odwoławczy wywiódł uchylenie uchwały pierwszoinstancyjnej z obowiązku prowadzenia wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego. Skoro jednak – według art. 80 P. o a. – postępowaniu takiemu podlegają adwokaci, to skreślenie A. K. z listy spowodowało niemożność zastosowania wobec niego sankcji w trybie odpowiedzialności dyscyplinarnej i ewentualnego orzeczenia w przedmiocie kary, wskazanej w art. 81 P. o a. Sąd jednak nie jest władny dokonywać jakiejkolwiek interpretacji zamiarów i motywów organu odwoławczego, dlatego też – podejmując ponownie uchwałę – Prezydium NRA winno mieć na względzie zarówno obligatoryjny charakter przepisu art. 72 ust. 1 pkt 7 P. o a., jak i niemożność prowadzenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko osobie skreślonej z listy adwokatów, a także rodzaj możliwych do orzeczenia kar dyscyplinarnych. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 6 P. o a. jedną z kar dyscyplinarnych jest wydalenie z adwokatury, która w swych skutkach jest analogiczna do skreślenia z listy adwokatów w trybie art. 72 tej ustawy. Odmienność zastosowania tych przepisów (art. 81 ust. 1 pkt 6 i art. 72 ust. 1 pkt 7 P. o a.) może jednakże mieć znaczenie przy ewentualnym ponownym ubieganiu się o wpis na listę adowkatów po zakończeniu okresu obowiązywania utraty prawa do wykonywania zawodu, jednak materia ta wykracza poza granice rozpoznania niniejszej sprawy. Również z tego powodu Sąd nie był władny badać dalszych losów prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowana dyscyplinarnego, w szczególności w kontekście ewentualnego rozpoznania przez SN wniesionej przez skarżącego kasacji. Organ odwoławczy winien jednak wskazać podstawę prawną swej uchwały oraz w sposób właściwy - tj. jasny, pełny i niepozostawiający jakichkoliwek wątpliwości interpretacyjnych co do dalszego postępowania w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów - sformułować uzasadnienie uchwały, a także logicznie powiązać poczynione ustalenia faktyczne z samym rozstrzygnięciem i z uzasadnieniem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, wstrzymując wykonanie zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 tej ustawy.