III SA/Po 1052/06

Dnia 23 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Maria Kwiecińska Protokolant: sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy i L. N. na decyzję Wojewody z dnia [ ... ] nr [ ... ] w przedmiocie odszkodowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę [ ... ] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Kwiecińska /-/M. Górecka /-/M. Kosewska Wójt Gminy zatwierdził – na wniosek L. N. – decyzją z dnia 28.05.2003r. projekt podziału nieruchomości – działki nr [ ... ], stanowiącej jego własność, na działkę nr [ ... ] ( pod zabudowę mieszkaniową rezydencjalną ) oraz nr [ ... ] ( pod ulicę dojazdową "KD" ). Pismem z dnia 19.07.2004 r. pełnomocnik L. N. wystąpił do powyższego organu o przystąpienie do negocjacji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności działki nr [ ... ]. Wójt Gminy uznał w piśmie z dnia 04.08.2004 r., iż wobec spornej nieruchomości nie ma zastosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem zgodnie z § 3 uchwały Gminy z 09.10.2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. stanowi ona drogę wewnętrzną jako droga dojazdowa, a zatem nie mogła ona przejść skutecznie na własność gminy. Starosta decyzją z [ ... ] odmówił ustalenia na rzecz L. N. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość podzielając pogląd Wójta Gminy , iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określającego podstawę do ubiegania się o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości podzielonej na wniosek jej właściciela. W ocenie organu sporna działka została bowiem wydzielona pod drogę wewnętrzną, nie zaliczaną do kategorii dróg publicznych – zgodnie z zapisami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( droga dojazdowa "KD" ). Z tego względu prawo własności działki przeznaczonej na drogę niepubliczną nie mogło przejść skutecznie na gminę. W odwołaniu od tego orzeczenia L. N. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 10 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( mówiącego o kompetencji do określania w danym planie zagospodarowania wyłącznie dróg publicznych ) oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne przyporządkowanie planowanej drogi do kategorii dróg niepublicznych. Wojewoda decyzją nr [ ... ] uchylił decyzję organu I instancji, ustalając na rzecz L. N. odszkodowanie za sporną nieruchomość nr [ ... ] wydzieloną pod drogę ( w kwocie [ ... ] zł ) oraz zobowiązując Gminę do wykonania decyzji po upływie 14 dni od dnia bezskutecznego upływu terminu do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż w dacie podjęcia uchwały Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. ( 09.10.2002 r. ) obowiązywały przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt. 2 tego aktu prawnego plan tego rodzaju mógł zawierać wyłącznie ustalenia w zakresie projektowanych dróg publicznych, a nie dodatkowo dróg wewnętrznych. Z tego względu organ gminy nie był władny do arbitralnego zakwalifikowania planowanej drogi dojazdowej "KD" do kategorii dróg wewnętrznych. Oznacza to, iż sporna działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy jako teren wydzielony pod budowę drogi publicznej.. Odnosząc się do kwoty należnego odszkodowania – ustalonego na podstawie opinii rzeczoznawcy ( operatu szacunkowego ) – organ wskazał, iż określa się ją na podstawie wartości rynkowej nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale, przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Pomimo pewnych uchybień ( częściowo skorygowanych ) w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął podaną w nim kwotę [ ... ] zł jako prawidłową podstawę do obliczenia należnego odszkodowania. Jako podstawę do określenia terminu na wykonanie decyzji wskazano przepis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na decyzję organu II instancji skargę wniósł L. N. i Gmina . L. N. podniósł, iż skarżona decyzja powołała się błędnie na przepis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mający w istocie zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na właściwość art. 132 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami ( stanowiący lex specialis ), wprowadzającego obowiązek wypłaty odszkodowania w momencie, kiedy dana decyzja stała się ostateczna. Gmina zarzuciła organowi : - naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami poprzez wskazanie go jako podstawy do wypłacenia odszkodowania za wydzielenie dróg publicznych ( podczas gdy faktycznie tych dróg gminnych nie wyznaczono ) oraz arbitralne uznanie, iż grunty wydzielone w miejscowym planie zagospodarowania jako drogi wewnętrzne w istocie stają się drogami publicznymi, przechodzącymi na własność gminy - naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie nieważności niektórych zapisów spornego planu uchwalonego Radą Gminy w dniu 09.10.2002 r., skoro wyłączne kompetencje w tym zakresie posiada właściwy organ nadzoru bądź też sąd administracyjny. - naruszenie art. 7, 8 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie nowej treści planu niezgodnej z brzmieniem przedmiotowej uchwały jako aktu normatywnego oraz intencją gminy, uznającej działkę nr [ ... ] za drogę wewnętrzną. - naruszenie art. 3 i art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez uznanie przejścia prawa własności na rzecz gminy niezgodnie z odpowiednimi zapisami w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 23.08.2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zarządził połączenie spraw wszczętych na skutek wniesienia powyższych skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalsze ich prowadzenie pod sygnaturą III S.A./Po 1052/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skargi okazały się uzasadnione, albowiem przedmiotowa decyzja administracyjna Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18.09.2006 r. jako akt dotknięty istotnymi wadami winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Na wstępie wskazać należy, iż organ odwoławczy trafnie stwierdził przekroczenie przez Radę Gminy władztwa planistycznego w zakresie dotyczącym możliwości wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg należących do kategorii dróg wewnętrznych, nie będących drogami publicznymi. Zgodnie z § 3 uchwały Rady Gminy z 09.10.2002 r. nr [ ... ] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. uznano wyznaczone w nim drogi przeciwpożarowe, dojazdowe i ciągi pieszo – jezdne za drogi wewnętrzne ( k. 30 akt administracyjnych ). W dacie uchwalenie powyższego planu obowiązywały przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm. ). Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt. 2 tego aktu prawnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaznaczało się m. in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Wynikał stąd ustawowy zakaz wyznaczania w danym planie jakichkolwiek dróg o charakterze wewnętrznym, niepublicznym - regulacje tego typu nie były bowiem przewidziane w wyczerpującym katalogu spraw wymienionych w art. 10 powyższej ustawy ( zob. m. in. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 07.02.2001 r., sygn. K 27/00, OTK 2001/2/29 ). Nie ulega zatem wątpliwości, iż granice władztwa planistycznego gminy wyznaczone są przez obowiązujące przepisy prawa, a treść ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego ( jako aktu prawa miejscowego ) może być kształtowana wyłącznie na podstawie i w granicach właściwych ustaw ( zob. m. in. wyrok NSA z 22.12.1999 r., IV S.A. 1412/99, LEX nr 48218, teza 1 wyroku NSA z 16.03.2001 r., IV S.A. 385/99, LEX nr 53377 ). Wyznaczenie w przedmiotowym planie linii rozgraniczających drogi wewnętrzne ( ulice dojazdowe oznaczone symbolem "KD" ), mające w założeniu organu gminy stanowić drogi "prywatne", należało wobec tego uznać za przekroczenie dopuszczalnego ustawowo władztwa planistycznego gminy, ograniczonego w zasadzie wyłącznie do możliwości ustalania dróg publicznych wszelkiego rodzaju. Organ odwoławczy dokonał w związku z tym interpretacji zapisów spornego planu w ten sposób, iż skoro gmina wyznaczyła na planie linie rozgraniczające drogi wewnętrzne ( niepubliczne) do czego nie była w istocie upoważniona ustawowo, to tym samym należało przyjąć, że przedmiotowa działka nr [ ... ] została faktycznie wyznaczona jako droga publiczna, której własność winna przejść na gminę z mocy prawa. Należy jednak pamiętać, iż do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, która stała się własnością gminy niezbędne są – zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( t. j. Dz. U. Nr 261 z 2004, poz. 2603 ze zm. ) - dwie przesłanki pozytywne, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. To zatem na podstawie analizy treści właściwej decyzji podziałowej organ odwoławczy winien zbadać czy zachodziły powyższe przesłanki warunkujące możliwość wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności spornej działki ( wydzielenie części nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną ). W ocenie Sądu sentencja przedmiotowej decyzji podziałowej Wójta Gminy z dnia 28.05.2003r. nie pozwala na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu z działki nr [ ... ] drogi publicznej, którą stanowić miałaby nowo powstała działka nr [ ... ]. Jak wynika bowiem z tej decyzji Wójt Gminy zatwierdził nią wnioskowany projekt podziału pod warunkiem ustanowienia przy zbywaniu działek nr [ ... ] i [ ... ] odpowiedniej służebności drogowej oraz zobowiązał właściciela tych działek ( skarżącego L. N. ) do zapewnienia odpowiedniego dostępu do nich przez ustanowienie służebności drogowej. Taka treść decyzji przesądza o konieczności zakwalifikowania działki nr [ ... ] wyłącznie jako drogi prywatnej, stanowiącej własność skarżącego. Obowiązek ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego – służebności gruntowej ( drogowej ) może bowiem obciążać - zgodnie z przepisem art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego - wyłącznie właściciela nieruchomości obciążonej ( służebnej ), za którego w niniejszej decyzji uznany został w sposób jednoznaczny skarżący. Tym samym przedmiotowe orzeczenie organu administracji nie mogło wykreować nowego podmiotu prawa własności działki nr [ ... ] ( gminy ), a tylko takie przeniesienie prawa własności mogłoby uzasadniać tezę o wydzieleniu na skutek podziału drogi publicznej. Wojewoda nie mógł zatem przesądzić o istnieniu podstaw do wypłaty skarżącemu odszkodowania skoro musiał w toku postępowania odszkodowawczego uwzględnić istnienie w obrocie prawnym powyższej decyzji podziałowej, której treść nie pozwala na przyjęcie tezy o skutecznym przejściu prawa własności działki nr [ ... ] na gminę. Przy takich uwarunkowaniach prawnych należało uznać decyzję organu odwoławczego orzekającą o odszkodowaniu za wadliwą. Organ II instancji winien zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić istnienie w obrocie prawnym decyzji podziałowej Wójta Gminy uniemożliwiającej w istocie skuteczne przesądzenie o odszkodowaniu. Tylko odpowiednia zmiana tej decyzji mogłaby bowiem stanowić podstawę twierdzenia o przejściu prawa własności spornej działki na gminę, co z kolei umożliwiłoby prawidłowe zastosowanie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego w skardze L. N. dotyczącego niezasadnego zastosowania przy wydawaniu decyzji organu II instancji art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, iż był on słuszny ( niezależnie od oceny Sądu dotyczącej prawidłowości samego orzeczenia o istnieniu przesłanek do wypłaty odszkodowania ). Na podstawie tego przepisu zobowiązano Gminę do wykonania zaskarżonej decyzji po upływie 14 dni od bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi na to orzeczenie do sądu administracyjnego. Zastosowanie tego przepisu obejmuje przy tym sprawy z działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami ( z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt. 1, art. 122 i art. 126 ). Należy jednak zauważyć, iż odszkodowanie za działki gruntu przejęte na rzecz gminy w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości ( art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 -135 ustawy ). Przepis art. 132 ust. 1 a ustawy wprowadza natomiast kategoryczny obowiązek wypłaty odszkodowania należnego na podstawie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w terminie 14 dni od dnia, w którym orzeczenie to stało się ostateczne. Ze względu na fakt, iż zaskarżona decyzja Wojewody niewątpliwie stanowiła odrębne orzeczenie zasądzające odszkodowanie w rozumieniu art. 132 ust. 1 a ustawy ( wydane po zajściu zdarzenia powodującego przejście z mocy prawa własności nieruchomości ), należało zastosować przy wyznaczaniu terminu do zapłaty odszkodowania uregulowania tego przepisu jako lex specialis wobec art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ w ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał naruszenia prawa materialnego ( art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ) oraz przepisów postępowania administracyjnego ( art. 7 i art. 77 § 1 kpa ) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono o uchyleniu jego orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ). O kosztach oraz wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w myśl art. 200 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ M. Kosewska /-/ M. Górecka /-/ M. Kwiecińska za nieobecnego sędziego /-/ M. Kosewska K.P.d