II SA/Gl 400/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant asystent Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi H. T. i K. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał H. i K. T. dokonanie rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego wzdłuż ulicy [...], bez wymaganego prawem zgłoszenia do właściwego organu. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając jako organ II instancji, decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymał w mocy orzeczony decyzją organu I instancji nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1084/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę H. i K. T. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Z kolei wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1002/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną przez skarżących skargę kasacyjną przesądzając w uzasadnieniu, że orzeczenie nakazu rozbiórki ogrodzenia było cyt. "w pełni zgodne z prawem". Pismem z dnia [...] r. profesjonalny pełnomocnik H. i K. T., którzy jak wynika z treści pisma nakazu rozbiórki nie wykonali, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zmianę, w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) decyzji ostatecznej z dnia [...] r. poprzez wydanie nowej decyzji, w miejsce nakazu rozbiórki umożliwiającej w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane legalizację przedmiotowego ogrodzenia. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł słuszny, jego zdaniem, interes stron wywodząc go z faktu, że ogrodzenie nie stanowi jakiegokolwiek zagrożenia a wzniesione zostało znacznym nakładem środków finansowych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej podnosząc w uzasadnieniu, iż art. 154 § 1 k.p.a odnosi się jedynie do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. W przedmiotowej sprawie strony nabyły jednak prawo do żądania wykonania rozbiórki ogrodzenia od strony ul. [...]. Nie jest to zatem przypadek, opisany w cytowanym przepisie, a tym samym prowadzenie postępowania zgodnie z żądaniem pełnomocnika jest bezprzedmiotowe. Nadto, zdaniem organu I instancji, żądanie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie przez PINB w sytuacji gdy decyzję ostateczną wydawał organ nadrzędny jest niedopuszczalne. Od wydanej przez organ I instancji decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik H. i K. T. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie go w sytuacji kiedy organ I instancji de facto merytorycznie sprawę rozpoznał, naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż niniejsza sprawa dotyczy decyzji nakazującej rozbiórkę, a także naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie go w prowadzonym postępowaniu. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie wnioskowanej zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie można jedynie odmówić uchylenia lub zmiany przedmiotowej decyzji, gdyż w świetle art. 154 § 1 k.p.a. uwzględnienie wniosku strony nie może nastąpić. Mogłoby ono mieć miejsce wyłącznie wtedy gdyby zachodził przypadek określony w tym przepisie, a zatem sytuacja, w której na mocy tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. Jednak orzeczenie rozbiórki spowodowało nabycie praw przez strony - sąsiadów, którym to ogrodzenie parceli, w części dotyczącej ogrodzenia przyległego do ulicy [...], utrudnia lub ogranicza dojazd do ich parcel i posesji od dróg publicznych, co stale podkreślali w toku postępowania i w skargach (a co w trakcie postępowania stwierdzono). Zdaniem organu II instancji, również inne przepisy i zasady stoją na przeszkodzie uchylenia (zmiany) decyzji, o której mowa, a to zasada powagi rzeczy osądzonej oraz zasada, iż prawo nie może działać wstecz. Wnioskowane zastosowanie art. 49b ustawy Prawo budowlane nie mogłoby nadto wchodzić w rachubę, albowiem w czasie popełnienia samowoli budowlanej i rozpatrywania tej sprawy przez organy nadzoru budowlanego wspomniany przepis dozwalający na legalizację "samowolnych" robót lub obiektów w ogóle w ustawie nie istniał. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik H. i K. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego pomimo, że stanowi ona w istocie decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Wskazał nadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. W skardze pełnomocnik zawarł także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji (wniosek ten został przez Sąd postanowieniem z dnia 28 czerwca 2007 r. oddalony albowiem decyzja odmowna nie posiada przedmiotu wykonania, a tym samym jej wykonanie nie może zostać wstrzymane). Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że generalna zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady kwalifikowane lub nie kwalifikowane bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym – por. szerzej np. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 694 i nast. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy. Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 154 k.p.a., który to przepis w § 1 stanowi, iż "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Gramatyczna wykładnia art. 154 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) na mocy przedmiotowej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, b) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 154 § 1 k.p.a. bezwzględnie niedopuszczalnym. Odnośnie pierwszej z przesłanek, tj. ograniczenia przewidującego, iż tryb z art. 154 k.p.a. dopuszcza jedynie uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa podkreśla się w orzecznictwie, iż "przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. W ten sposób przepisy k.p.a. chronią stronę przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody, tylko z tego powodu, że "przemawia za tym interes społeczny". /.../ Skoro decyzja wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, to niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a." – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r., OSK 1188/04, LEX nr 164973. Por. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2002 r., IV SA 1076/00, LEX nr 80587 ("Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a.") oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, M.Prawn. 2003/14/627 ("Nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa"). Podkreśla się nadto, iż wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2005 r., I OSK 815/05, LEX nr 217423. Przewidziana w art. 154 k.p.a. możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej odnosi się zatem jedynie do sytuacji, w których w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był, w zależności od dokonanej oceny, podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do takiej zmiany rozstrzygnięcia na inne, które to rozstrzygnięcie również było możliwe w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga nadto, iż zastosowanie trybu z art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "kolejnej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego...j.w., s. 705 i nast. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż organy I i II instancji poprawnie uznały, że art. 154 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Jak to powyżej wskazano decyzja taka nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia, na mocy którego żadna ze stron nie nabyła prawa. Decyzja, o której mowa, rozstrzygnęła bowiem o ciążącym na H. T. i K. T. obowiązku kształtując tym samym ich sytuację prawną. Nadto, pośrednio, rozstrzygnęła także o odpowiadających nałożonemu na H. i K. T. obowiązkowi uprawnieniach pozostałych stron postępowania. Decyzja nakazująca rozbiórkę nie stanowi nadto decyzji zależnej od uznania administracyjnego. W okolicznościach wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (który to przepis stanowił podstawę prawną wydanej w dniu 24 lutego 2003 r. decyzji ostatecznej), a także w art. 48 ust. 1 i 4 oraz w art. 49 ust. 3 tejże ustawy, organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jest bowiem zobligowany. Tym samym bezprzedmiotowym było badanie czy za ewentualną zmianą decyzji przemawia interes strony bądź interes społeczny. Przesłanki określone w art. 154 k.p.a. muszą bowiem wystąpić kumulatywnie, a tym samym brak jednej z nich uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Tym samym nawet ewentualna ocena, iż interes po stronie H. i K. T. faktycznie istnieje nie mogłaby zezwolić organowi administracji publicznej na nie stosowanie przepisu (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), którym z uwagi na okoliczności sprawy organ ten był związany. Interes strony w myśl art. 154 § 1 k.p.a. musi być bowiem "słuszny" (kwalifikowany), a za taki nie można uznać interesu, który jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Notabene zdaniem Sądu powołanie przez pełnomocnika stron w złożonym wniosku o zmianę decyzji ostatecznej jako jedynego argumentu faktu, iż ogrodzenie nie stanowi jakiegokolwiek zagrożenia a wzniesione zostało znacznym nakładem środków finansowych w ogóle nie wskazuje istnienia takiego interesu stron, który miałby charakter kwalifikowany. Niewątpliwie za uchyleniem nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu nie przemawia także interes społeczny. Dokonaną przez organy nadzoru budowlanego ocenę, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. uznać należy zatem za prawidłową. Organ I instancji w jej wyniku uznał wprawdzie nietrafnie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe i wydał rozstrzygnięcie o jego umorzeniu, a nadto wdał się w uzasadnieniu decyzji w niefortunne, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, rozważania dotyczące właściwości organów, jednak uchybienia te skorygował organ drugoinstancyjny podejmując, w trybie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. decyzję odmawiającą zmiany nakazującej rozbiórkę ogrodzenia decyzji ostatecznej. Sąd podziela natomiast twierdzenie pełnomocnika skarżących, iż w uzasadnieniu wydanej decyzji organ drugoinstancyjny nie ustosunkował się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów. Uchybienie to zdaniem Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Inne niż odmowa rozstrzygnięcie wniosku pełnomocnika skarżących o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę byłoby bowiem prawnie niedopuszczalne. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.