II OSK 367/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K., M. K. i J. O.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1667/07 w sprawie ze skargi A. K., M. K. i J. O.-B. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz A. K., M. K. i J. O.-B. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1667/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K., M. K. i J. O.-B. na uchwałę nr 343/XLII/2006 Rady Gminy Lesznowola z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Stara Iwiczna (cz. północna), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 27 grudnia 2006 r. Nr 270, poz. 10637. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podnieśli, że są współwłaścicielami działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...] (według aktualnej numeracji są to działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) położonych w miejscowości Stara Iwiczna przy ul. [...], gmina Lesznowola. Działki te zostały objęte granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Stara Iwiczna (cz. północna). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, podnosząc, że co prawda zaskarżona uchwała ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżących, to jednak skarżący nie wykazali naruszenia zasad, istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, czyli przesłanek które mogłyby umożliwiać zastosowanie sankcji, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd pierwszej instancji zauważył okoliczność, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wersji wyłożonej do publicznego wglądu a miejscowym planem przyjętym uchwałą Radą Gminy Lesznowola różna jest treść § 46, lecz nie podzielił stanowiska skarżących, iż zmiana treści § 46 uchwały została dokonana przez Radę Gminy Lesznowola. W ocenie Sądu zmiana powyższa została dokonana przez Wójta Gminy Lesznowola w trybie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek uwzględnienia części uwag wniesionych do projektu wyłożonego do publicznego wglądu. W konsekwencji przedstawiony Radzie Gminy do uchwalenia projekt planu miejscowego zawierał już zmienioną treść § 46. Oceniając natomiast zakres ingerencji podjętej uchwały w treść prawa własności przysługującego skarżącym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwi im korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. W szczególności Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżących, iż inwestycja objęta decyzją Wójta Gminy Lesznowola z dnia [...] października 2004 r., nr [...] o ustaleniu na ich rzecz warunków zabudowy, stała się dla nich bezcelowa wskutek uchwalenia planu miejscowego, bowiem Wójt nie stwierdził jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego wyroku A. K., M. K. i J. O.-B., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 12, art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie powyższych przepisów jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że organy planistyczne miały obowiązek ponowienia czynności wymienionych w art. 17 powołanej ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania zmian – stosownie do regulacji art. 19 ustawy. Obowiązek ten nie został spełniony, podczas gdy w niniejszej sprawie taka konieczność zachodziła przynajmniej w odniesieniu do czynności określonych w art. 17 pkt 5, art. 17 pkt 6 lit. a/ i art. 17 pkt 10 ustawy. Natomiast przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów ustawy prowadzi do nieuzasadnionego rozszerzenia kompetencji wójta gminy, kosztem rady gminy. Art. 17 pkt 13 ustawy daje tymczasem wójtowi prawo wprowadzania zmian do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie na podstawie zgłoszonych uwag, a nie z własnej inicjatywy. W tej sytuacji konsekwencją dokonanych zmian powinno być nie tylko powtórzenie uzgodnień, o których mowa w ustawie, lecz również ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Pismem z dnia 6 marca 2008 r. Rada Gminy Lesznowola złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Co prawda z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) można wnosić, tak jak to czyni Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie. Na tej podstawie Sąd wyprowadza wniosek, że organ ten – w przeciwieństwie do rady gminy, która chcąc dokonać zmian w projekcie planu przedłożonym jej do uchwalenia jest zobowiązana z mocy art. 19 ust. 7 ww. ustawy ponowić w niezbędnym zakresie całą a przynajmniej istotną część procedury planistycznej – jest uprawniony do wprowadzenia zmian do projektu planu bez powtarzania procedury planistycznej w tak szerokim zakresie. Z wywodów zaskarżonego wyroku wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie ma nawet obowiązku powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a od tego jest już rzeczywiście blisko do tego aby uznać, że może on dokonywać uogólnionych zmian w projekcie planu byle wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa. Ten tok myślenia nie może znaleźć akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trzeba bowiem pamiętać, że wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Jeżeli tak, to zarzut skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznać należy za zasadny, skutkując tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, mając na uwadze konieczność oceny w jakiej mierze zmiany projektu planu, dokonane przez Wójta Gminy Lesznowola w projekcie przedmiotowego planu, mieściły się w trybie zmian określonych przepisem art. 17 pkt 13 i jeśli poza ten tryb wychodziły to w jakim zakresie wpłynęły na wadliwość planu (w całości czy w części). I właśnie ze względu na konieczność poczynienia tych ustaleń, co winien zrobić Sąd pierwszej instancji, żądanie skargi kasacyjnej rozpatrzenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie zostało uwzględnione i Sąd ten orzekł w sprawie na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt. 1 tej ustawy.