I OSK 325/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 901/07 w sprawie ze skargi F. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną [...] Spółki z o.o. z siedzibą w .; 3. zasądza od F. M. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 901/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi F. M., uchylił zaskarżoną przez nią decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Decyzjami tymi stwierdzono, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], zostało wydane z naruszeniem prawa. F.M. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wskazywała, że zostało ono błędnie skierowane do niej jako właścicielki nieruchomości, podczas gdy od 1918 r. jej właścicielem była Spółka z o.o. "[...]", którego była jedynym udziałowcem. W postępowaniu nadzorczym organ wyjaśnił, iż cel wywłaszczenia – zajęcie nieruchomości na cele wojska na potrzeby Ministerstwa Obrony Narodowej – jest zgodny z przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138), gdyż jeszcze w styczniu 1945 r. nieruchomość na cele wojskowe została przejęta i potem użytkowana na siedzibę wojska, zatem orzeczenie o wywłaszczeniu nie narusza rażąco prawa, natomiast jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. bowiem jako właściciela nieruchomości wskazuje F. M., podczas gdy była to własność "[...]" Sp. z o.o. na mocy kontraktu kupna-sprzedaży z [...] czerwca 1918 r. Orzeczenie to zatem zostało skierowane do osoby niebędącej stroną, jest zatem nieważne, jednak z uwagi na upływ 10-letniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. nie jest możliwe stwierdzenie nieważności, a jedynie stwierdzenie, że zostało wydane z naruszeniem prawa. Uwzględniając skargę F. M., Wojewódzki Sąd stwierdził: Zasadnie F. M. twierdzi, że wywłaszczona została osoba niebędąca właścicielem nieruchomości i tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy bowiem zauważyć, że unormowaną w art. 99 ustawy z dnia 17 marca 1921 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 instytucję wywłaszczenia, określało się jako odjęcie lub ograniczenie prawa własności lub innego prawa rzeczowego, przysługującego konkretnej osobie i obciążającego konkretną nieruchomość wbrew woli tej osoby na cele publiczne użyteczne, za odszkodowaniem. Wywłaszczenie nieruchomości wiązało się również z zapewnieniem wywłaszczonemu określonych gwarancji prawnych. Zgodnie ze stosowanymi odpowiednio przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, tylko wywłaszczony właściciel mógł złożyć wniosek o odszkodowanie (art. 31 § 2 rozporządzenia), żądać wywłaszczenia całej nieruchomości (art. 24 Ë1 rozp.) oraz realizować pozostałe uprawnienia, o których mowa np. w art. 24 § 3, art. 28 § 2, art. 30 § 2 i 3, art. 34, art. 35, art. 44 § 1, art. 46, art. 51 rozporządzenia. Zatem decyzja wywłaszczająca nieruchomość od F. M. jako osoby nieuprawnionej godzi w prawa "[...]" Sp. z o.o., w sposób niemożliwy do zaakceptowania w państwie prawa i jednocześnie rażąco narusza wskazane wyżej przepisy art. 99 i art. 1 ust. 3, skoro zaprzecza prawnie zdefiniowanej istocie wywłaszczenia. Jednocześnie nie można odmówić racji Ministrowi Budownictwa, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro bezspornym jest, że zostało skierowane do F. M. – osoby niebędącej stroną w sprawie, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji w księdze wieczystej wpisany był jako uprawniony "[...]" Sp. z o.o. – właściwa strona postępowania. Również stanowisko organu, że decyzja wywłaszczeniowa nie narusza w sposób rażący przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 i 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., normujących materialnoprawne podstawy wywłaszczenia oraz przepisów proceduralnych zawartych w rozporządzeniu z dnia 24 września 1934 r. i rozporządzeniu z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym – jest zasadne. Uznać zatem należy, iż obydwie decyzje nadzorcze zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 w zw. z art. 158 K.p.a. i pominięciem art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd zalecił organowi nadzoru, aby w ponownym postępowaniu ocenił, czy wydane z rażącym naruszeniem prawa orzeczenie z dnia [...] stycznia 1952 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, co wiąże się z tym, iż prawo własności do nieruchomości zostało wniesione jako aport do "Grupy [...]" Sp. z o.o., która tym samym jest stroną w sprawie, co kwestionowała skarżąca. Skargi kasacyjne wnieśli Grupa [...] Sp. z o.o. z/s w K. oraz Minister Infrastruktury, przy czym tylko Minister domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi. Grupa [...] zarzuciła wyrokowi: – naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności nieuwzględnienie przez niego wykładni postanowień przepisu art. 156 § 2 K.p.a., co doprowadziło do przyjęcia, że przedmiotowa decyzja nie podlega wykonaniu, – naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności pominięcie okoliczności, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, – naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez przyjęcie, iż doszło do naruszenia tego przepisu, pomimo iż Sąd ustalił, iż decyzja wywłaszczeniowa nie narusza w sposób rażący przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r. normujących materialnoprawne podstawy wywłaszczenia, – naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 art. 80, 107 § 3 w zw. z art. 158 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności przyjęcie, że doszło do naruszenia tych przepisów. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Wojewódzki Sąd błędnie stwierdził, iż wywłaszczenie osoby, która nie była właścicielem nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy jest to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Minister Infrastruktury zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) skutkując wadliwym uznaniem, iż skierowanie decyzji do osoby niebędacej stroną postępowania jest równoważne rażącemu naruszeniu prawa, b) błędną wykładnię art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy co miało spowodować nieprawidłowe rozstrzygnięcie. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy i wszystkich okoliczności, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania nienależycie wyjaśniając stan faktyczny sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że oceniając w postępowaniu nadzorczym prawidłowość wywłaszczenia uznano, że w sytuacji jaka miała miejsce w sprawie, tj. że F. M. była jedynym udziałowcem Spółki [...] i reprezentowała jej interesy, doszło nie do rażącego naruszenia prawa, jak to stwierdził Wojewódzki Sąd, ale do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, zaś Sąd nie wziął właśnie tej okoliczności pod uwagę i przez to wydał błędne rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną Grupy [...] Sp. z o.o. należało oddalić, zaś Ministra Infrastruktury uznał za usprawiedliwioną, choć nie wszystkie jej zarzuty za uzasadnione. Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a". i zawiera ich dwie: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z przepisu tego wynika, że charakter naruszenia jest ściśle związany z rodzajem prawa, tzn., że prawo materialne może zostać naruszone tylko przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zaś procesowe tylko w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie określenie podstaw skargi kasacyjnej oznacza zatem, że prawo materialne nie może zostać naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik, gdyż taki charakter naruszenia przypisany został prawu procesowemu i odwrotnie, prawo procesowe nie może być naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bo taki charakter naruszenia może dotyczyć tylko prawa materialnego. W skardze kasacyjnej Grupy [...] zarzucono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i tak postawiony zarzut należy uznać za nieodpowiadający wymogom art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzut ten również i z innego powodu nie spełnia warunków tego przepisu. Jako przepisy postępowania wskazane zostały przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Akt ten jest niewątpliwie prawem procesowym i jego przepisy mają taki charakter. Jednak należy mieć na uwadze, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, zatem przepisami postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. są przepisy tej ustawy, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne toczy się wg. jej przepisów. K.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji i w ich świetle wojewódzkie sądy administracyjne oceniają postępowanie organów, jednak same ich nie stosują w swoim postępowaniu. Wskazanie zatem przepisów K.p.a. w postępowaniu, które naruszył Wojewódzki Sąd nie jest zgodne z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jedna z podstaw skargi kasacyjnej przytacza jako przepisy postępowania, przepisy P.p.s.a. wskazując, iż są nimi art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2. Podkreślić jednak należy, że art. 156 § 1 P.p.s.a. nie dzieli się już na niższe jednostki redakcyjne, zatem P.p.s.a. takiego przepisu, tj. art. 156 § 1 pkt 4, nie zawiera. Nadto jeśli idzie o art. 156 P.p.s.a. normuje on kwestie sprostowania wyroków, tj. zasad i trybu postępowania w tym zakresie. Tak przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej nie można uznać za prawidłową. Z uzasadnienia skargi wynika, iż chodzi raczej o przepisy K.p.a., ale przytoczenie przepisów tego aktu jako przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest nietrafne z przyczyn wyżej wskazanych. Jak z powyższego wynika, skarga kasacyjna Grupy [...] Sp. z o.o. nie posiada usprawiedliwionych podstaw, w rozumieniu art. 184 P.p.s.a., toteż na podstawie tego przepisu należało ją oddalić. Jeśli idzie o skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury należało ją uwzględnić, bowiem za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim naruszenie art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku po pierwsze nie wyjaśnia stanowiska Wojewódzkiego Sądu co do rażącego naruszenia prawa orzeczenia wywłaszczeniowego, a po drugie zawiera w sobie sprzeczność, co czyni słusznym zarzut organu co do dalszego trybu postępowania wobec wątpliwości jaka w istocie ocena prawna została w sprawie wyrażona, którą organ miałby być związany. Wojewódzki Sąd stwierdził, iż przy wywłaszczeniu doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem nieruchomość wywłaszczono od F. M. – co godzi w prawa właściciela, tj. Sp. z o.o. "[...]" i jednocześnie stwierdził również, że słuszne jest stanowisko organu nadzorczego co do tego, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie i że nie narusza ono w sposób rażący przepisów materialnych, stanowiących podstawę do jego wydania. Jeżeli Wojewódzki Sąd stwierdził, że orzeczenie wywłaszczeniowe rażąco narusza prawo, bowiem wywłaszczając osobę niebędącą właścicielem ugodzono w tego ostatniego, pozbawiając go należnych mu praw, zatem orzeczenie dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to w sprzeczności z tym stoi ocena, że miał rację organ nadzoru co do tego, że orzeczenie to zostało skierowane do osoby niebędacej stroną w sprawie, zatem zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Jest oczywiście możliwe aby jedno rozstrzygnięcie organu było dotknięte nie tylko jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. bowiem może ono rażąco naruszać prawo, a nadto zawierać inną wadę, np. być skierowane do osoby niebędacej stroną w sprawie. Jednak taka sytuacja może mieć miejsce gdy istotnie te dwie przesłanki w sprawie występują. Natomiast orzeczenie administracyjne nie może jednocześnie tych dwu wad zawierać wówczas, gdy miałyby one wynikać z tej samej przyczyny. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd uznał, że wywłaszczenie nieruchomości od F. M., niebędącej właścicielką, stanowi jednocześnie rażące naruszenie prawa i jest skierowane do osoby niebędacej stroną, co się wzajemnie wyklucza przy jednoczesnej ocenie, iż przepisy materialne, stanowiące podstawę wywłaszczenia nie zostały naruszone w sposób rażący i stwierdzeniu, iż organ nadzoru naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., tzn. nie wyjaśnił dostatecznie stanu sprawy. Takie stanowisko Sądu nie jest jasne i zgodzić należy się z Ministrem Infrastruktury, iż budzi ono wątpliwości wobec braku jednoznacznej oceny rozstrzygnięcia organu. Wyrok zatem należało uchylić na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd oceni w sposób niepozostawiający wątpliwości czy stanowisko organu nadzoru co do orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu, przyjmujące, że orzeczenie to jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. jest słuszne, czy też nie, gdyż orzeczenie wywłaszczeniowe zawiera wadę, o której mowa w art. 154 § 1 pkt 2 K.p.a. Jeśli dojdzie do wniosku, że w sprawie ma miejsca ta druga sytuacja, to wówczas sformułuje jeszcze wytyczne co do dalszego postępowania przez organ. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.