II GSK 539/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Gl 619/07 w sprawie ze skargi Miasta G. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyniku kontroli postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/GI 619/07, wydanym ze skargi Miasta G. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K., odrzucono skargę. Powyższe postanowienie zostało wydane na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. przeprowadził kontrolę Miasta G., zwanego dalej "miastem", zakończoną sporządzeniem dokumentu: wynik kontroli z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Jako podstawę prawną swego działania organ wskazał art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz., 65 ze zm.). W myśl tego przepisu organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne wynikiem kontroli, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4. Natomiast w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającymi zwrotowi. W świetle ustaleń zawartych w powołanym wyżej dokumencie stwierdzono: nieprawidłowości w zakresie podejmowania przez pracowników kontrolowanej jednostki bieżących czynności egzekucyjnych w stosunku do podatników będących w zwłoce w regulowaniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku od nieruchomości, naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości przy zbywaniu składników majątku Gminy, nieprawidłowości w zakresie udzielonych przez Gminę dotacji niezliczonym do sektora finansów publicznych, nieprawidłowości w przedmiocie gospodarowania przez Gminę środkami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Organ kontrolny zalecił podjąć w terminie 30 dni od daty doręczenia wyniku kontroli działania zmierzające do wyeliminowania w bieżącej i przyszłej działalności stwierdzonych nieprawidłowości. Uznając po stronie organu brak podstaw dla przeprowadzenia wspomnianych czynności kontrolnych, działając na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., miasto wezwało Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie, względnie stwierdzenie bezskuteczności podjętych czynności oraz umorzenie postępowania kontrolnego. W piśmie z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. poinformował miasto o nieuwzględnieniu tego wniosku. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. miasto zaskarżyło czynność organu w postaci kontroli, zarzucając naruszenie przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej, a w konsekwencji przyjęcie, iż powołany przepis stanowi podstawę wszczęcia postępowania kontrolnego wobec miasta w zakresie wszelkich środków publicznych pozostających w jego dyspozycji. Wniosło o uchylenie, względnie stwierdzenie bezskuteczności, czynności kontrolnych sfinalizowanych wynikiem kontroli z [...] kwietnia 2007 r. Według miasta, niekwestionującego ustaleń zawartych w wyniku kontroli, postępowanie kontrolne w stosunku do niego było prowadzone bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., jak to wskazano na wstępie, postanowieniem z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/GI 619/07, odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną w świetle przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W następstwie zaskarżonej czynności kontroli, zakończonej wynikiem kontroli z dnia [...] kwietnia 2007 r., jak przyjął Sąd I instancji, nie doszło do nałożenia na miasto żadnych obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym wywołania konkretnych skutków prawnych wobec miasta. W tej sytuacji wspomniany wynik kontroli nie stanowi przedmiotu kontroli sądu administracyjnego w świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednym z zasadniczych kryteriów dopuszczalności skargi, jak podkreślił Sąd I instancji, jest to, aby akt lub czynność "dotyczyły" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że owo sformułowanie ("dotyczy") nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonymi w przepisach prawnych [por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 2000 r., s. 81]. Pogląd ten podziela M. Jaśkowska [Wybrane zagadnienia właściwości sądów administracyjnych w: Materiały na konferencje sędziów NSA Warszawa 2004 r., s. 20]. Odmienny pogląd wyraził J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2004 r., s. 21-22. Toteż, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa. Od powyższego postanowienia miasto wniosło skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwana dalej "p.u.s.a.", art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga na wynik kontroli i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy wykładnia art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 165 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.), zwanej dalej "EKSL" oraz art. 2 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." prowadzi do przeciwnego wniosku, tj. uznania dopuszczalności skargi na wynik kontroli oraz jej rozpoznania. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna podtrzymuje stanowisko prezentowane w postępowaniu przed Sądem I instancji, że nie są kwestionowane ustalenia zawarte w wyniku kontroli skarbowej, lecz sama dopuszczalność przeprowadzenia takiej kontroli. Według skargi kasacyjnej wykładni art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. należało dokonać z uwzględnieniem zapisów art. 165 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 8 i art. 11 EKSL oraz art. 2 ust. 3 u.s.g. Jedynie tego rodzaju zabieg interpretacyjny pozwala na ustalenie normy prawnej zawartej w przepisie art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a., nie pozostającej w sprzeczności z zasadą sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji, art. 8 i 11 EKSL oraz art. 2 ust. 3 u.s.g. Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl zaś art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Natomiast w świetle art. 8 UKSL wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie (ust. 1). Wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane (ust. 2). Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić (ust. 3). Stosownie do art. 11 UKSL społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3 u.s.g. samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Jak podnosi skarga kasacyjna istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego i odgórnych poleceń, decyduje o wszystkich sprawach lokalnych (vide: A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005, wyd. II, str. 37 i nast.). Z istoty samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynika, iż wszelki nadzór oraz kontrola działalności tejże jednostki może odbywać się li tylko na podstawie przepisów prawa. Tego rodzaju wniosek wynika z treści art. 8 EKSL. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W świetle stanowiska prezentowanego przez miasto, zarówno w postępowaniu przed Sądem I instancji, jak i w postępowaniu kasacyjnym, nie był i nie jest kwestionowany sam wynik kontroli, lecz legalność jej przeprowadzenia przez organ kontroli skarbowej. Według miasta brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia omawianej kontroli. W szczególności taką podstawą nie jest art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej, stanowiący podstawę prawną spornych czynności kontrolnych. Skoro zatem w skardze do sądu administracyjnego miasto zakwestionowało jedynie samą legalność podjętych wobec niego czynności kontrolnych, nie zaś sam wynik kontroli, powinnością Sądu I instancji było skontrolowanie pod tym właśnie kątem dopuszczalności skargi na czynność kontroli. Nie kontrolując zaś wspomnianych czynności w powyższym zakresie Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania wskazane w skardze kasacyjnej. Można przy tym dodać, że skoro w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to tym bardziej obowiązany jest rozpoznać sprawę w granicach skargi. Takie stanowisko wprost prowadzi do zamknięcia miastu prawa do sądu, które jest zagwarantowane w Konstytucji RP (por. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2). Odrzucenie przez Sąd I instancji skargi miasta na wynik kontroli w sytuacji, gdy przedmiotem skargi nie był akt w postaci wyniku kontroli, lecz dopuszczalność samej czynności kontroli, czyni wspomniane rozstrzygnięcie Sądu I instancji za przedwczesne. Tym samym skarga kasacyjna zasadnie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Również zasadnie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a to w związku z nierozważeniem, czy w sprawie ma zastosowanie art. 8 ust. 1 EKSL, w myśl którego wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie. Sąd I instancji miał więc obowiązek zająć stanowisko, czy art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, na podstawie którego dokonano kontroli, był podstawą prawną dla jej przeprowadzenia w świetle powołanego wyżej art. 8 ust. 1 EKSL. W tym stanie sprawy, uwzględniając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.