IV SA/Gl 1106/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na pismo Państwowej Inspekcji Pracy - Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy ds. Prawno - Organizacyjnych w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis w kwocie [...] zł. ([...] złotych). Wystąpieniem z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), Starszy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. skierował do Starostwa Powiatowego w T. wnioski pokontrolne, w których wniósł o: 1) zmianę regulaminu pracy w części dotyczącej rozkładu czasu pracy, w taki sposób, aby nie powodował wykonywania pracy w dobowych godzinach nadliczbowych; 2) przestrzeganie przepisów dotyczących zakazu wykonywania pracy w godzinach nadliczbowych przez osoby niepełnosprawne; 3) naliczenie i wypłacenie uprawnionym pracownikom dodatku za godziny nadliczbowe w wysokości [...] % wynagrodzenia, za okres trzech lat, tym którzy wykonywali pracę w dobowych godzinach nadliczbowych w oparciu o rozkład czasu pracy, wynikający z obowiązującego u pracodawcy regulaminu pracy; 4) zaprzestanie "odrabiania" w godzinach nadliczbowych niedopracowanych godzin czasu pracy z powodu prywatnych wyjść pracowników, ze względu na brak przesłanek wykonywania takiej pracy w godzinach nadliczbowych. W treści uzasadnienia tego wystąpienia zawarte zostało pouczenie, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy adresat, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie w nim określonym zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie jego wykonania oraz o realizacji wniosków pokontrolnych. Starosta Powiatu w T. pismem z dnia [...] Nr [...] poinformował o sposobie realizacji opisanego powyżej wystąpienia. Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy ds. Prawno - Organizacyjnych w K. w pisemnej odpowiedzi z dnia [...] Nr [...] ustosunkował się do realizacji przez Starostwo Powiatowe poszczególnych punktów wystąpienia. W nawiązaniu do otrzymanej odpowiedzi, Starosta Powiatu w T., pismem z dnia [...] Nr [...] zwrócił się z pytaniem do tego Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w K., czy nadal popiera punkt czwarty powołanego wystąpienia, dotyczący braku podstaw do "odrabiania" w godzinach nadliczbowych niedopracowanych, z powodu prywatnych wyjść pracowników, godzin czasu pracy. Traktując pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy ds. Prawno - Organizacyjnych w K. z dnia [...]. Nr [...] jako decyzję administracyjną, Starosta Powiatu w T., działając przez pełnomocnika procesowego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając uchylenia tej decyzji w części dotyczącej odwołania z dnia [...] Nr [...], jak również uchylenia punktu 3 wystąpienia z dnia [...] Nr [...], dotyczącego naliczenia i wypłacenia uprawnionym pracownikom dodatku za godziny nadliczbowe w wysokości [...] % wynagrodzenia za okres trzech lat. Nadto, domagał się zasądzenia kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi nie zgodził się z argumentacją zawartą w wystąpieniu, że ma naliczyć i wypłacić uprawnionym pracownikom dodatek za godziny nadliczbowe w wysokości [...] % wynagrodzenia i wywiódł, że podstawą takiego zobowiązania może być tylko nakaz wydany na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a nie treść wystąpienia oraz w związku z tym zarzucił naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 11 pkt 7 i 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Państwowa Inspekcja Pracy - Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej odrzucenie i podniósł, że upoważnienie do skierowania wystąpienia wynika z dyspozycji przepisu art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W oparciu o powołane przepisy inspektorzy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia bądź w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w art. 11 pkt 1-7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnieni, do skierowania wystąpienia o ich usunięcie, a także o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Podkreślił, że wystąpienie nie jest decyzją administracyjną ani nakazem wypłaty określonej kwoty należnego świadczenia, podlegającym zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem powołane przepisy nie dają umocowania do formułowania w wystąpieniu wniosków i poleceń, z których mogłoby wynikać władcze zobowiązanie pracodawcy do określonego działania, skutkujące ich przymusowym wyegzekwowaniem. Dlatego też wystąpienie w niniejszej sprawie nie może być uznane za rozstrzygnięcie ze sfery publicznoprawnej, podlegające kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem skargi jest pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy ds. Prawno - Organizacyjnych w K. z dnia [...] Nr [...] podtrzymujące stanowisko Starszego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. zawarte w wystąpieniu z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589). Wskazana ustawa w art. 1 utworzyła Państwową Inspekcję Pracy jako organ powołany do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przy czym w art. 10 szczegółowo określiła zarówno zakres działania Państwowej Inspekcji Pracy, jak i uprawnień kontrolnych jej pracowników. W art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy określone zostały uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia u pracodawcy naruszenia przepisów prawa pracy, w tym między innymi skierowania wystąpienia w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7 tego przepisu, a także wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do osób winnych (art. 11 pkt 8). Natomiast art. 33 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, że: "W wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy: 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 oraz 6 i 7; 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8; 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów". Ustawowe rozróżnienie form pokontrolnego działania inspektora pracy na nakazy i wystąpienia wiąże się z ustawowym zróżnicowaniem rangi stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń prawa. Stąd wypływa wniosek, że wystąpienie, o jakim mowa w art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i zaskarżone pismo nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającej postać decyzji administracyjnej, co kwestionuje skarżący. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określono w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Szczegółowe natomiast unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Z regulacji tej wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym bliżej określone w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 2, inne akty wymienione w pkt 4 – 7 tego przepisu oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 art. 3 § 2 P.p.s.a. Z powyższych uregulowań wynika jednoznacznie, że sądy administracyjne są właściwe do kontroli orzeczeń, a nie pism sporządzanych przez organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu również wystąpienie z dnia [...] Nr [...], wydane na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy obligujące skarżącego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu prawa pracy nie stanowi, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie, nie wnikając w meritum sprawy, wystąpienie to zawiera wnioski pokontrolne i ich podstawę prawną przy uwzględnieniu stanu faktycznego wynikającego z ustaleń protokołu kontroli oraz zobowiązanie do usunięcia określonych we wnioskach naruszeń prawa pracy, a także pouczenie o treści art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Taka treść wystąpienia mogłaby świadczyć o tym, iż stanowi ono inny akt określony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co przemawiałoby za uznaniem dopuszczalności wniesienia skargi do tut. Sądu. Z drugiej jednak strony podnieść trzeba, iż wskazany w wystąpieniu obowiązek nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania, bowiem ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje żadnej sankcji administracyjnej za nie respektowanie wystąpienia inspektora pracy przez jego adresata. Zatem wystąpienie inspektora pracy również nie jest decyzją administracyjną, ale niewładczą formą działania co najmniej w tym sensie, że podejmowaną jednostronnie przez organ, realizującą się bezpośrednio w sferze publicznoprawnych obowiązków pracodawcy wobec państwa, a pośrednio w sferze stosunków zatrudnienia, która w przypadku nie zastosowania się do zaleceń inspektora pracy nie pociąga za sobą sankcji administracyjnej. Również przepisy Działu Trzynastego Kodeksu pracy regulujące odpowiedzialność za wykroczenia przeciwko prawom pracownika (art. 281-291) nie przewidują wykroczenia rodzącego odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku wskazanego w wystąpieniu inspektora pracy. Dla odróżnienia wskazać trzeba, że niewykonanie w wyznaczonym terminie, podlegającego wykonaniu nakazu inspektora pracy stanowi już wykroczenie określone w art. 283 § 2 pkt 7 Kodeksu pracy. Ponadto, zwrócić należy uwagę na charakter prawny stwierdzonych przez inspektora pracy naruszeń prawa pracy i nałożonych obowiązków kwestionowanych skargą, określonych w pkt 3 i 4 wystąpienia. Mianowicie naruszenia te dotyczą rozkładu czasu pracy pracowników skarżącego i tym samym ich wynagrodzenia za godziny nadliczbowe oraz tzw. "odrabiania" w godzinach nadliczbowych niedopracowanych godzin czasu pracy z powodu ich prywatnych wyjść. Tego rodzaju naruszenie stanowić może podstawę indywidualnego roszczenia pracownika przeciwko skarżącemu. Kwestionowane zatem pośrednio w skardze wystąpienie inspektora pracy dotyczy spraw z zakresu prawa pracy, które mają charakter cywilnoprawny. Zdaniem Sądu, akt lub czynność, aby uznać je za podlegające kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać łącznie cztery warunki, to jest: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; 2) muszą mieć charakter publicznoprawny; 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 4) muszą dotyczyć uprawnień indywidualnego podmiotu lub jego obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa, a więc musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zaskarżone pismo, jak również wydane przez inspektora pracy wystąpienie nie mogą być zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej i to dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., które podlegają kontroli sądowej i są władczą formą działania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1138/01, publ. OSP 2003/4/48). Zarówno zaskarżone pismo, jak i wystąpienie inspektora pracy zawierają jedynie ustalenia i wnioski, które ze swej istoty nie tworzą nowej sytuacji prawnej skarżącego oraz nie nakładają na niego żadnych obowiązków, które mogłyby zmienić jego sytuację prawną, a jedynie formułują wnioski, mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych w toku kontroli uchybień. Sytuacja ta wyczerpuje znamiona niedopuszczalności skargi określone w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i dlatego, działając na podstawie art. 58 § 3 w związku z art. 160 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Jednocześnie działając z urzędu i biorąc pod uwagę cel regulacji określonej w art. 232 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. również w sytuacji, gdy skarga została wniesiona za pośrednictwem organu administracji publicznej, a w związku z tym nie było już potrzeby przesyłania jej odpisu temu organowi, który się z nią zapoznał i ustosunkował do podniesionych zarzutów w odpowiedzi na skargę, a także uznając, że spełniony został przewidziany w tym przepisie warunek "wysłania odpisu skargi organowi" przed odrzuceniem skargi, Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji postanowienia.