II OSK 445/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu Kamiennogórskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1328/07 w sprawie ze skargi Powiatu Kamiennogórskiego na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 4 czerwca 2007 r. nr 9/07 w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1328/07 oddalił skargę Powiatu Kamiennogórskiego na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 4 czerwca 2007 r., nr 9/07 w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładu opieki zdrowotnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 16 września 2004 r. orzekł o wykreśleniu z dniem 16 września 2004 r. z rejestrów zakładów opieki zdrowotnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej przy ul. Bohaterów Getta 8 w Kamiennej Górze. W wyniku odwołania od tej decyzji Powiatu Kamiennogórskiego, Minister Zdrowia decyzją nr 9/07 z dnia 4 czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu powołał art. 43 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i wskazał, iż konstrukcja tego przepisu i jego treść nakazuje wyprowadzić wniosek, iż pod podjęciem "działalności likwidowanego zakładu" rozumie się działalność związaną z udzielaniem świadczeń zdrowotnych przez placówkę. Wobec tego bez znaczenia jest określany termin zakończenia czynności likwidacyjnych likwidowanego zakładu dla obowiązku dokonania wykreślenia zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Zakończenie udzielania świadczeń zdrowotnych przez omawiany zakład nastąpiło z dniem 31 lipca 2003 r., o czym stanowi uchwała Rady Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 24 kwietnia 2003 r., zaś czynności likwidacyjne nie są tożsame z zakończeniem udzielania świadczeń zdrowotnych. Skargę na powyższą decyzję wniósł Powiat Kamiennogórski domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 14 ust. 3 i art. 43 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, poprzez uznanie, że istnieją podstawy do wykreślenia z rejestru, mimo, iż z uchwały Rady Powiatu wynikała data zakończenia działalności 31 lipca 2006 r., przedłużona następnie do 31 lipca 2008 r., a także naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem na tym etapie postępowanie było bezprzedmiotowe, a organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżącego uchwała Rady Powiatu niewątpliwie stanowiła podstawę do wykreślenia z rejestru i to w niej został określony termin zakończenia całkowitej działalności (a nie tylko medycznej) po upływie, którego właściwy organ mógł wykreślić zakład z rejestru. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zagadnienie funkcjonowania zakładów opieki zdrowotnej reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz. 408 ze zm.). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze nieprzerwane udzielanie takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości oraz terminu zakończenia działalności, nie wcześniej niż trzy miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Uchwała taka lub rozporządzenie stanowi po upływie wskazanego terminu (3 miesiące) podstawę do skreślenia zakładu z dniem zakończenia jego działalności z rejestru zakładów opieki zdrowotnej (ust. 4 art. 43). W przedmiotowej sprawie podjęta została w dniu 24 kwietnia 2003 r. uchwała nr VII/40/03 Rady Powiatu Kamiennogórskiego o likwidacji SPZOZ w Kamiennej Górze, ze wskazaniem terminu zakończenia działalności medycznej na dzień 31 lipca 2003 r. (§ 6 uchwały). W myśl art. 43 ust. 4 ustawy powyższa uchwała po upływie 3 miesięcy od wskazanej w niej daty, stanowiła podstawę do skreślenia zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Sąd wskazał, że chybiony jest zarzut skargi o naruszeniu art. 43 ustawy, bowiem zakończenie działalności medycznej nie jest tożsame z zakończeniem czynności likwidacyjnych zakładu, a zatem termin zakończenia działalności medycznej określony w uchwale z dnia 24 kwietnia 2003 r. był podstawą do wykreślenia z rejestru zgodnie z art. 43 ust. 4, natomiast czynności likwidatora wiążące się z majątkiem i jego rozliczeniem miały być zakończone w terminie określonym w § 6 pkt 2 uchwały, jednakże termin ich zakończenia nie jest objęty zapisem ustawy dotyczącym wykreślenia z rejestru. Zdaniem Sądu, ustawodawca przewidując konieczność wskazania w uchwale o likwidacji kilku dat określonych czynności, rozróżnił je i związał z nimi różne skutki. Dlatego nie można utożsamiać skutków określenia daty zakończenia działalności medycznej zakładu, a następnie utraty osobowości prawnej, z jego likwidacją w rozumieniu art. 60 ust. 6 ustawy zasadniczej (vide stanowisko SN w uchwale z dnia 14 lipca 2005r. sygn. III CZP 34/2005). Skoro SPZOZ w Kamiennej Górze nie udzielał świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej to zaprzestanie ich udzielania, będące podstawowym zadaniem zakładów opieki zdrowotnej było wystarczającą przesłanką do wykreślenia zakładu z rejestru. Tym samym nie znajduje oparcia zarzut błędnego wykreślenia z datą 16 września 2004 r. skoro termin zakończenia działalności przewidziano na 31 sierpnia 2008r. oraz zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 i art. 43 ust. 4 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Kamiennogórski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego art. 14 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przez jego błędną wykładnie polegająca na uznaniu, iż istnieją materialnoprawne podstawy do wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej SP ZOZ w Kamiennej Górze z rejestru zakładów opieki zdrowotnej z dniem 16 września 2004 r. mimo, iż z uchwały Rady Powiatu wynika, że datą zakończenia działalności jest 31 lipca 2008 r. 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 43 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przez niewłaściwą wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż istnieją podstawy materialnoprawne do wykreślenia SP ZOZ w Kamiennej Górze z rejestru zakładów opieki zdrowotnej z uwagi na zakończenie działalności pomimo, iż uchwała Rady Powiatu stanowiąca podstawę wykreślenia SP ZOZ w Kamiennej Górze określa datę zakończenia działalności na 31 lipca 2008 r. Stawiając powyższe zarzuty Powiat Kamiennogórski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego - wg norm przepisanych oraz rozstrzygnięcie w toku postępowania, na zasadach określonych w art. 187 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następującego zagadnienia prawnego: "Z jakim dniem powinno nastąpić wykreślenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z rejestru prowadzonego przez sąd rejestrowy w ramach Krajowego Rejestru Sądowego - czy z dniem uprawomocnienia się decyzji o wykreśleniu SP ZOZ-u z rejestru wojewody - czy z dniem zakończenia czynności likwidacyjnych określonych w uchwale organu założycielskiego." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok jest sprzeczny z szeregiem przepisów prawa materialnego, w tym szczególnie art. 14 ust. 3, art. 43 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 43 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 4b pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Co więcej, w rubryce 22 sentencji swojej decyzji organ I instancji dokonał wpisu formułującego, iż przyczyną wykreślenia zakładu z rejestru jest uchwała Rady Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 24 kwietnia 2003 r., natomiast nie uwzględnił w jakimkolwiek stopniu, iż uchwała ta w obecnym brzmieniu w sposób ścisły określa termin zakończenia czynności likwidacyjnych na dzień 31 lipca 2008 r., a zatem i funkcjonowanie zakładu jako takiego. Co więcej zapis o powyższej okoliczności został zawarty w rubryce 25 rejestru. Strona skarżąca wskazała, iż w 2006 r. Rada Powiatu Kamiennogórskiego zmieniła powyższą uchwałę w ten sposób, iż ustaliła termin zakończenia likwidacji SP ZOZ w Kamiennej Górze na dzień 31 lipca 2008 r. Ponadto zdaniem skarżącego Wojewoda Dolnośląski oraz Minister Zdrowia prowadzą sprawę, która jest bezprzedmiotowa, ponieważ powinni oni postąpić zgodnie z żądaniem strony tj. dokonać umorzenia postępowania w sprawie jako podjętego przedwcześnie, lub dokonać zmiany decyzji poprzez wykreślenie SP ZOZ w Kamiennej Górze z rejestru zakładów opieki zdrowotnej z dniem określonym w uchwale Rady Powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy wystarczającą podstawą do wykreślenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z rejestru jest zakończenie przez niego działalności medycznej czy też wykreślenie z rejestru może nastąpić dopiero po zakończeniu czynności likwidacyjnych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej - rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi, po upływie terminu określonego w ust. 1, podstawę do skreślenia zakładu z dniem zakończenia jego działalności z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 12. (ust. 4 ). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, literalna wykładnia ust. 4 art. 43 powołanej wyżej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że podstawą wykreślenia zakładu opieki zdrowotnej z rejestru jest zakończenie jego działalności medycznej nie zaś faktyczna jego likwidacja. Należy bowiem dokładnie rozdzielić zaprzestanie przez zakład udzielania świadczeń zdrowotnych od procesu jego likwidacji, który ma miejsce po zaprzestaniu jego działalności i ma na celu rozdysponowanie składników majątkowych wchodzących w skład zakładu oraz zaspokojenie wierzycieli. Pogląd, że zakończenie działalności medycznej nie jest tożsame z zakończeniem czynności likwidacyjnych samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej a zatem termin zakończenia działalności medycznej określony w uchwale lub rozporządzeniu o jego likwidacji jest podstawą do wykreślenia zakładu z rejestru został wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 305/07, oraz wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 890/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że uchwała z dnia 24 kwietnia 2003 r. Nr VII/40/03 Rady Powiatu Kamiennogórskiego o likwidacji SPZOZ w Kamiennej Górze, ze wskazaniem terminu zakończenia działalności medycznej na dzień 31 lipca 2003 r. (§ 6 uchwały) stanowiła wystarczającą podstawę do orzeczenia przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia 16 września 2004 r. wykreślenia omawianego zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Zdrowia z dnia 4 czerwca 2007 r. Decyzje te nie zostały, jak sugeruje wnoszący skargę kasacyjną, wydane przedwcześnie i nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Okoliczność, że Rada Powiatu Kamiennogórskiego wydłużyła termin zakończenia czynności likwidacyjnych nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej żadnego znaczenia skoro jak wskazano wyżej istotny dla podjęcia decyzji o wykreśleniu zakładu z rejestru jest termin zakończenia jego działalności medycznej. Podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 14 ust. 3 i 43 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej okazały się więc być niezasadne. Odnosząc się natomiast do wniosku o przedstawienie zawartego w skardze kasacyjnej pytania prawnego poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że zakres sformułowanego pytania wykracza poza przedmiot rozpoznania sprawy niniejszej, a ponadto sąd administracyjny nie jest właściwy do rozważania kwestii należących do właściwości sądu rejestrowego. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.