II SA/Łd 880/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej: 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...]., Nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 lutego 2005 roku M.O. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Decyzją z dnia [...] Kierownik Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej Kierownik ARiMR w T.) przyznał wnioskodawcy pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości 50904,02 zł., w tym środki unijne: 40718,02 zł., środki krajowe: 10186 zł. Organ wskazał jednocześnie, iż kwota została przyznana na realizację następujących przedsięwzięć: - dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych oraz - dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych. Kierownik ARiMR w T. zaznaczył, iż przyznana kwota zostanie wypłacona w dwóch ratach, a warunkiem wypłaty drugiej raty jest zrealizowanie przez producenta rolnego przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania oraz osiągnięcie wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego wynoszącego, co najmniej 4 EWJ (ESU), a także złożenie organowi oświadczenia o zakończeniu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W dniu 18 lipca 2006 roku M.O. złożył w Biurze ARiMR w T. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo wielkości ekonomicznej na poziomie, co najmniej 4 EJU. W wyniku przeprowadzonej w dniu 21 lipca 2006 roku wizytacji gospodarstwa rolnego strony organ ustalił, iż producent rolny w dniu 18 lipca 2006 roku złożył oświadczenie nie odpowiadające prawdzie, ponieważ mimo oświadczenia nie zrealizował następujących przedsięwzięć:.: - ścian w pomieszczeniach, w których przechowywane jest mleko, - podłóg w pomieszczeniach, w których przechowywane jest mleko, - nie założenie umywalki i podgrzewacza wody, - brak schładzalnika do mleka o pojemności 600 l. Wobec stwierdzonej niezgodności między ustalonym przez organ stanem faktycznym, a oświadczeniem złożonym przez M.O., Kierownik ARiMR w T. w dniu 30 października 2006 roku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Kierownik ARiMR w T. uchylił w całości własną decyzję z dnia [...]. Od powyższej decyzji M.O. odwołał się do Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej Dyrektora ARiMR w Ł.). Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor ARiMR w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] Kierownik ARiMR w T. uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] przyznającą M.O. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Powyższą decyzję organ oparł na następujących podstawach prawnych: art. 7, 10 § 1 kpa, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 163 kpa, ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 3 pkt 1 – 3, § 6 ust 2, § 7 ust 1, § 9 ust 1 – 3, § 10 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) w związku z pkt 9.8 "Dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej: podpunkt 9.8.4. "Forma i wysokość wsparcia Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich – Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 roku w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958), pkt 11.10 Kontrola Realizacji Planu, pkt 11.11.1 Zasad Ogólnych, rozdziału Sankcje oraz pkt 11.11.2 Zasady szczegółowe w zakresie stosowania sankcji Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, art. 72 rozporządzenia Komisji (KE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku – ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 roku ze zm.), art. 9a rozporządzenia Komisji (WE) nr 740/2004 z 21 kwietnia 2004 roku zmieniające rozporządzenie (WE) nr 141/2004 ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 w odniesieniu do przejściowych środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do państw: Czechy, Estonia, Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Malta, Polska, Słowenia, Słowacja (Dz. Urz. WE L Nr 116 z dnia 22 kwietnia 2004 roku). Kierownik ARiMR w T. stwierdził, że producent rolny powinien złożyć oświadczenie po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem przeprowadzona w dniu 21 lipca 2006 roku wizytacja gospodarstwa wykazał, że na ścianach i podłodze nie zostały położone płytki ceramiczne, w gospodarstwie brak było schładzalnika mleka o pojemności 600 l oraz producent posiadał wprawdzie umywalkę i podgrzewacz wody, jednakże nie były one zamontowane. Wobec powyższego, zdaniem organu, wnioskodawca poświadczył nieprawdę i złożył fałszywe oświadczenie z dnia 18 lipca 2006 roku o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW, mimo iż na ten dzień inwestycja nie została zrealizowana. Zgodnie z art. 72 rozporządzenia Komisji (KE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) każdy beneficjent, który złoży fałszywą deklarację, powstałą w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów tegoż rozporządzenia, na dany rok kalendarzowy. Norma ta została recypowana do Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich ogłaszanego w formie obwieszczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - pkt 11.11.2. W związku z tym M.O. nie jest uprawniony do otrzymania płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, co powoduje, iż uchylenie decyzji jest uzasadnione. Od powyższej decyzji M.O. odwołał się do Dyrektora ARiMR w Ł.. W odwołaniu stwierdził, że dwukrotnie po dniu 18 lipca 2007 roku informował organ o zrealizowaniu przedsięwzięcia, co w jego ocenie powinno wywołać określone skutki prawne. Nadto odwołujący się wskazał, iż oświadczenie złożone przez niego w dniu 18 lipca 2007 roku wynikało z braku świadomości i nie miało na celu wyłudzenia pieniędzy od ARiMR. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], Dyrektor ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja została oparta na następujących podstawach prawnych: art. 138 § 1 pkt 1 kpa art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) pkt 9.8 "Dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej", pkt 11.11.2 "Zasady szczegółowe w zakresie stosowania sankcji" – Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 roku w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958), § 3 pkt 1 – 3, § 5 ust 3, § 6 ust 2, § 7 ust 1, § 9 ust 1-3, § 10 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.), art. 72 rozporządzenia Komisji (KE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku – ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153/30 z dnia 30 kwietnia 2004 roku ze zm.). Dyrektor ARiMR w Ł. stwierdził, iż nie można podważyć faktu zrealizowania przez odwołującego się przedsięwzięcia wskazanego w planie rozwoju. Jedyną sporną kwestią jest złożenie przez stronę fałszywego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW w dniu 18 lipca 2006 roku. W oświadczeniu tym M.O. oznajmił, że zrealizował w terminie przedsięwzięcie i gospodarstwo jego osiągnęło wymaganą żywotność ekonomiczną. Oświadczenie to okazało się nieprawdziwe, co stwierdzono w wyniku wizytacji gospodarstwa rolnego strony w dniu 20 lipca 2006 roku. Organ odwoławczy podkreślił, iż strona składając wniosek o pomoc finansową złożyła podpis na formularzu, na którym znajdowało się pouczenie dotyczące zasad przyznania pomocy oraz skutków niewywiązania się ze zobowiązań. Tym samym, w ocenie organu, za bezpodstawne należy uznać twierdzenie przedstawione w treści odwołania z dnia 30 maja 2007 roku przez stronę, iż złożone oświadczenie w dniu 18 lipca 2006 roku było nieświadome i nie miało na celu wyłudzenia pieniędzy od agencji. Tym samym organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu I instancji w zakresie złożenia fałszywego oświadczenia przez M.O. i uznał, że zasadnym było zastosowanie przepisu art. 72 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153/30 z dnia 30 kwietnia 2004 roku ze zm.). W dniu 28 sierpnia 2007 roku M.O. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi skargę na decyzję Dyrektora ARiMR w Ł. z dnia [...]. W skardze podniósł, iż oświadczenie w dniu 18 lipca 2006 roku o zrealizowaniu inwestycji złożył nieświadomie, co wynikało z nieznajomości prawa oraz braku informacji ze strony organu. O terminie jaki miał na realizację inwestycji dowiedział się dopiero z decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu płatności. Oświadczenie złożył w obawie przed uchybieniem terminu na realizacje inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje legalność wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa przez organ. W rozpoznawanej sprawie decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności. W kontrolowanym przez sąd postępowaniu organy uchyliły ostateczną decyzję. W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą "trwałości decyzji ostatecznych" zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wśród całego katalogu przepisów przywołanych zarówno w sentencji zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej żaden z nich nie uprawniał organów do uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika ARiMR w T. z dnia [...] przyznającej skarżącemu pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Przede wszystkim wadliwym było oparcie rozstrzygnięcia na treści art. 72 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153/30 z dnia 30 kwietnia 2004 roku ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z treścią tegoż przepisu każdy beneficjent, który złożył fałszywą deklarację, powstałą w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, na dany rok kalendarzowy. Gdy fałszywa deklaracja została złożona celowo, beneficjent zostanie wykluczony również na rok następny. O ile z całą pewnością przepis ten pozbawia wnioskodawcę prawa do uzyskania określonych świadczeń, nie można go interpretować jako przyznającego organom kompetencję do uchylenia decyzji ostatecznej. Podstawy prawnej do uchylenia decyzji w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie można wywodzić także z pozostałych przepisów powołanych przez organy, tj. art. 162 § 2 kpa oraz § 10 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.). Wskazany przepis kpa, co prawda uprawnia organ do uchylenia decyzji, ale tylko w sytuacji, gdy strona nie dopełniła wymaganych czynności w określonym terminie, a przecież z akt sprawy wynika, że skarżący przedsięwzięcie zrealizował mieszcząc się w dwunastomiesięcznym terminie, o czym dwukrotnie informował organ. Z kolei powołany przepis rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 roku dotyczy wyłącznie obowiązku zwrotu pierwszej raty płatności, jeśli strona nie zrealizuje inwestycji w terminie lub nie złoży stosownego oświadczenia, natomiast w żadnym razie nie uprawnia organów do uchylenia decyzji ostatecznej. Nie stanowi również samoistnej podstawy uchylenia decyzji przepis art.163 kp.a. W tych okolicznościach uchylenie przez organy ostatecznej decyzji Kierownika ARiMR w T.M. z dnia [...] uznać należy za pozbawione podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Okoliczność ta sprawia, iż Sąd zobowiązany jest do stwierdzenia nieważności aktu wydanego w takim postępowaniu. Ustawodawca nie pozostawia w tym zakresie Sądowi wyboru co do formy rozstrzygnięcia, nie daje jakiejkolwiek swobody w tym przedmiocie. Norma wyrażona w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest jasna i bezwarunkowa; norma ta nakazuje stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za co najmniej nieprawidłowe należy uznać powołanie w decyzji pierwszoinstancyjnej przepisów art. 7, 10 § 1 kpa, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.. Są to przepisy, które nie stanowią podstawy wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, normują bowiem bądź ogólne zasady postępowania, udziału stron w postępowaniu czy konstrukcji decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...]. Jednocześnie podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji przesądza o niebadaniu przez sąd zarzutów podniesionych w skardze. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. P.Pie.