I SA/Wa 1398/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2004 r. , nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy i Miasta P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy i Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] października 1991 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...] – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...]. Organ przedstawił następująco stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] października 1991 r. Nr [...] Wojewoda Radomski działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w jednostce ewidencyjnej P., składających się z działek: nr [...],[...],[...] i opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody Radomskiego, zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji B. Z. reprezentująca H. C. i A. K. - spadkobierczynie właścicielki nieruchomości Z. K., zarzucając jej rażące naruszenie prawa poprzez skomunalizowanie nieruchomości, która nie była własnością Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu na wniosek B. Z. postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] października 1991 r., Nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości, oznaczonych w jednostce ewidencyjnej P., składających się z działek nr [...],[...] i [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzja Wojewody Radomskiego z dnia [...] października 1991 r. Nr [...] w sposób rażący naruszyła prawo bowiem skomunalizowała nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające (...), a z mocy ostatecznej decyzji, czyli aktu nadania ziemi stanowiła własność osoby fizycznej. Ponadto w ocenie organu konieczne jest uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w odrębnym postępowaniu, albowiem organy orzekające w sprawach komunalizacji nie są uprawnione do rozstrzygania sporu o tytuł własności do określonego gruntu, powstałego pomiędzy osobami fizycznymi a Skarbem Państwa. Organ podkreślił, iż spór w tych sprawach ma charakter cywilnoprawny i może być rozstrzygany wyłącznie przez sąd powszechny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Burmistrz Gminy i Miasta P., zarzucając decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2004 r. naruszenie art. 7, 28, 77 § 1, 80, 107 § 1, 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a. W ocenie wnioskodawcy przy komunalizacji gruntu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a ponadto nie jest zasadne twierdzenie, że przedmiotowa decyzja Wojewody Radomskiego nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] października 1991 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Odnosząc się do zarzutu Burmistrza Gminy i Miasta P., zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uznał, iż fakt zawarcia umowy z dnia 31 lipca 1991 r. o oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przy Zakładzie [...] w S. k. P. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] nie stanowi o wystąpieniu nieodwracalnego skutku prawnego. Organ podkreślił, iż stroną postępowania dotyczącego decyzji komunalizacyjnej może być osoba, powołująca się na dokumenty świadczące, że jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. W ocenie organu postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Powołując się na treść art. 9 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) organ stwierdził, iż wszystkie zobowiązania związane z komualizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa uwłaszczona gmina Oznacza to, że w miejsce Skarbu Państwa wchodzi właściwa gmina, a tym samym nie zostały naruszone prawa osób trzecich. Podsumowując organ uznał, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, objętej decyzją komunalizacyjną nie daje podstawy do stwierdzenia, iż w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina i Miasto P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) oraz art. 7, 9, 77, 80 i 156 § 1 i § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej organ niesłusznie uznał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do Skarbu Państwa i nie mogła stanowić przedmiotu komunalizacji. Skarżąca podniosła, iż organ nie przeprowadził wyczerpująco postępowania dowodowego i nie ustalił właściwie przedmiotu postępowania. W jej ocenie chybione jest stanowisko organu w kwestii nieodwracalności skutków prawnych decyzji. Skarżąca, powołując się na treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. (ONSA 2000/3/93) stwierdziła, iż niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jeżeli nieruchomości będące przedmiotem postępowania znajdują się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, a oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn, niż w niej podniesione. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji w tym zakresie. Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do treści art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Należy podkreślić, iż stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.). Powyższe zasady obowiązują zarówno w zwykłym postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 157 K.p.a. Zatem stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3). W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] października 1991 r. Nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości, zwróciła się B. Z. reprezentująca H. C. i A. K. - spadkobierczynie właścicielki nieruchomości Z. K. Powyższe postępowanie komunalizacyjne dotyczyło nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej P., składające się z działek: nr [...],[...],[...]. O wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego nie została zawiadomiona Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] przy Zakładzie [...] w S., która na podstawie umowy z dnia 31 lipca 1991 r. o oddanie w użytkowanie wieczyste, stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Zdaniem organu powyższa Spółdzielnia nie powinna brać udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż zgodnie z obowiązującym orzecznictwem stroną postępowania komunalizacyjnego jest tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje oraz osoba, powołująca się na dokumenty świadczące, że jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia i nie dotyczy to interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podziela pogląd dotychczasowego orzecznictwa dotyczący kategorii osób, które posiadają uprawnienia strony w postępowaniu komunalizacyjnym, jednak niniejsze postępowanie ma charakter odmienny i podlega innym zasadom. Należy podkreślić, iż postępowanie nadzorcze wszczęte w trybie art. 157 § 2 K.p.a. jest postępowaniem w nowej sprawie, zmierzającym do ustalenia istnienia przesłanek z art. 156 K.p.a. Zatem jako nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania, które toczyło się w trybie zwykłym, musi się toczyć z udziałem wszystkich stron. Z przyczyn powyższych przedmiotowa Spółdzielnia jako użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej przedmiot komunalizacji, powinna brać udział w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż to postępowanie dotyczy jej interesu prawnego jako użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja, jak również decyzja ja poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a., co uzasadnia uwzględnienie skargi i skutkuje uchyleniem powyższych decyzji. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.