I SA/Wa 1273/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Monika Chorzewska-Korczak Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. P., A. P., E. B., K. P. i E. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za poniesioną szkodę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. P., A. P., E. B., K. P. i E. T. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1273/07 UZASADNIENIE Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] 05.2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. P., A. P., E. B., K. P. i E. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] 03.2007 r. Nr [...] umarzającą postępowanie z wniosku wyżej wymienionych osób o przyznanie zgodnie z art. 160 § 4 KPA odszkodowania w wysokości 2.366.000 zł za niezgodne z prawem wywłaszczenie Z., M. i A. W. z prawa własności nieruchomości położonej w K., zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w K. [...] kat. [...] o pow. [...] m² i Lwh [...] kat o pow. [...] m² utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny. Orzeczeniem z dnia [...] 09.1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w pkt 2 i 3 odjęło przez wywłaszczenie prawo własności opisanej wyżej nieruchomości stanowiących własność Z., M. i A. W. Postanowieniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wydziału Dzielnicowego K. z dnia [...] 07.1988 r. Nr [...] sprostowano powyższe orzeczenie w części dotyczącej oznaczenia działek (zamiast 1 kat. [...] wprowadzono oznaczenie [...] i zamiast [...] wprowadzono oznaczenie [...]). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] 08.2005 r. nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] 09.1956 r w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w K., oraz postanowienie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] 07.1988 r. o sprostowaniu powyższego orzeczenia z dnia [...] 09.1956 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] 12.2005 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy powyższą decyzję. Następnie pismem z dnia 27.01.2006 r. A. P., A. P., E. B., K. P. i E. T. wnieśli o przyznanie im zgodnie z art. 160 § 4 KPA odszkodowania w wysokości [...] zł za niezgodne z prawem wywłaszczenie ich poprzedników prawnych z prawa własności nieruchomości położonej w K. Decyzją z dnia [...] 03.2007 r. Minister Budownictwa umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, iż decyzje stwierdzające wadliwość decyzji z dnia [...] 09.1956 r. i postanowienia z dnia [...] 07.1988 r. zostały wydane po dniu 1.09.2004 r., co zdaniem organu oznacza, że zdarzenie prawne od którego art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. - o zmianie ustawy - Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 162, poz. 1692) uzależnia stosowanie między innymi art. 160 KPA w brzmieniu dotychczas obowiązującym zostało zrealizowane po dniu 1.09.2004 r. Tym samym zdaniem organu przepis art. 160 KPA nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wnioskiem z dnia 28.03.2007 r. A. P., A. P., E. B., K. P. i E. T.wystąpili o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu podnieśli, iż decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] 03.2007 r. została wydana z naruszeniem art. 160 KPA poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie wynikające z wadliwej interpretacji art. 5 ustawy z dnia 17.06. 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw . Po rozpatrzeniu wniosku organ uznał, iż w związku z tym, że z dniem 1.09.2004 r. został uchylony art. 160 KPA., do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie, ma zastosowanie przepis art. 417 § 1 KC wskazujący jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu wyłącznie tryb sądowy. Organ podnosi także, że tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 KPA stosuje się obecnie jedynie w tych sprawach, w których decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowych stała się ostateczną przed dniem 1.09.2004 r., natomiast w przedmiotowej sprawie zdarzenie prawne powstało w dniu [...] 12.2005 r., kiedy została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wydanie z naruszeniami prawa decyzji wywłaszczeniowej i postanowienia ją prostującego. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] 03.2007 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania nie narusza prawa. Od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] 05 2007 r. skargę do WSA w Warszawie złożyli A. P., A. P., E. B., K. P. i E. T. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji z dnia [...] 03.2007 r. tego samego organu. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. poprzez wadliwą interpretację zawartego w nim sformułowania "zdarzenie prawne". Zdaniem skarżących organ wadliwie przyjmuje, iż zdarzeniem decydującym o zastosowaniu właściwego trybu dochodzenia odszkodowania jest data uzyskania cechy ostateczności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu winna zmierzać do przyjęcia, iż przedmiotowym zdarzeniem prawnym jest uprawomocnienie się decyzji wydanej z naruszeniem prawa, jako decyzji stanowiącej bezpośrednie źródło szkody, oraz naruszenie art. 160 KPA poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo iż wadliwe orzeczenie wywłaszczeniowe stanowiące źródło szkody wydane zostało przez Prezydium WRN w K. w dniu [...] 09.1956 r., zatem przed graniczną datą 1.09.2004 r. wskazaną w art. 5 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw. W bardzo obszernej skardze, skarżący szeroko uzasadnili swoje stanowisko, powołując się między innymi na stanowisko w tej kwestii przedstawione w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7.12.2002 r. (III CZP, 99/06, nie publik.), z którego wynika, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych w oparciu o treść art. 160 KPA źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i jej treści dotyczy bezprawność. Trudno zatem, zdaniem skarżących, łączyć powstanie zobowiązania związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej z innym zdarzeniem, którym byłoby stwierdzenie wadliwości tej decyzji. Natomiast decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej lub uznająca, że wydano ją z naruszeniem prawa otwiera jedynie w sposób prejudycjalny możliwość dochodzenia odszkodowania wobec podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody. Decyzję tę można uznać, zdaniem SN, za przesłankę skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a nie za zdarzenie z którym związane jest powstanie zobowiązania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną . Oznacza to, że oceniając zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem, sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Jeżeli organ uznał, że żądanie przez strony odszkodowania na podstawie art. 160 KPA nie było możliwe do realizacji przed organem administracji, ponieważ w dacie orzekania przepis ten nie obowiązywał, to powinien odmówić przyznania odszkodowania, a nie umarzać postępowanie. Tym bardziej, iż z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że organ rozpoznał sprawę merytorycznie. Postępowanie odszkodowawcze, którego podstawę stanowi art. 160 KPA jest dwufazowe. Niezakończenie pierwszego etapu (administracyjnego) czyni niedopuszczalną drogę sądową. Otwarcie jej następuje z momentem wydania merytorycznej decyzji administracyjnej, która nie zadawala strony poszkodowanej. Zatem otwarcie drogi sądowej nastąpiłoby w przedmiotowej sprawie dopiero po wydaniu decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7.12.2006 r. (III CZP, 99/06, nie publikowanej), że zdarzeniem prawnym, z którym wiąże się powstanie zobowiązania odszkodowczego, jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, a nie wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność. Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 5 ustawy z dnia 17.06 2004 r. - o zmianie ustawy Kodeks Cywilny oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 1.09.2004 r. zachował moc obowiązywania między innymi art. 160 KPA. Oznacza to, że dla dochodzenia takich roszczeń nadal obowiązuje tryb postępowania administracyjnego, a rozpoznanie sprawy przed sądem powszechnym możliwe jest dopiero po wydaniu merytorycznego orzeczenia przez organ administracji, gdy strona niezadowolona z tego rozstrzygnięcia wystąpi z powództwem. Należy przy tym zaznaczyć, że na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.09.2005 r. utracił moc obowiązywania art. 160 § 5 KPA w zakresie w jakim przewidywał 30 dniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego (Dz. U. Nr 181, poz. 1524). Stwierdzenie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia 7.09.1956 r. z naruszeniem prawa dawało skarżącym podstawę do dochodzenia przed organem administracji odszkodowania na podstawie art. 160 KPA. Akceptacja przez sąd stanowiska organu administracji o braku podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej oraz umorzenia przez organ postępowania z tego powodu, że w dacie orzekania przepis art. 160 KPA nie istniał, prowadziłoby w konsekwencji do zamknięcia stronie drogi dochodzenia naprawienia szkody spowodowanej wydaniem decyzji z naruszeniem prawa i stanowiłoby naruszenie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. W sytuacji bowiem wniesienia powództwa o odszkodowanie do sądu powszechnego przewidzianego w art. 160 KPA, bez uprzedniego uzyskania decyzji organu administracji publicznej odmawiającej przyznania tego odszkodowania, pozew taki podlegałby odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.