I OSK 210/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1554/06 w sprawie ze skargi S. H. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2007r. oddalił skargę S. H. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Sąd orzekając w sprawie przyjął następujący stan faktyczny: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda Małopolski orzekł o przekazaniu wniosku S. H. z dnia 7 listopada 2005 r., dotyczącego przyznania odszkodowania za nieruchomość pozostawioną na obszarze Państwa Polskiego w związku z wysiedleniem w 1945 r. do ZSRR, do załatwienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S. H., zwracając się ponownie z prośbą o przyznanie rekompensaty za nieruchomość pozostawioną we wsi Andrzejówka, pow. Nowy Sącz. Rozpoznając przedmiotową sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 141 § 2 Kpa zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Pouczenie takie o sposobie i terminie wniesienia zażalenia zawarte zostało w uzasadnieniu postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. Postanowienie to doręczone zostało stronie w dniu 25 listopada 2005 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Termin do wniesienia zażalenia upłynął zatem w dniu 2 grudnia 2005 r. Zażalenie strony zostało natomiast nadane w ukraińskiej placówce pocztowej w dniu 19 maja 2006 r., do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynęło zaś w dniu 24 maja 2006 r. Mimo znacznego uchybienia terminu wnioskodawczyni nie zwróciła się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, ani też nie wskazała przyczyny uchybienia terminowi. Organ drugiej instancji zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy skarżący wniósł zażalenie z uchybieniem siedmiodniowego terminu, organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, co wynika z przepisu art. 134 Kpa. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania postanowienia na podstawie art. 134 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. H. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2007 r. pełnomocnik skarżącej, uzasadniając przedmiotową skargę podniósł, że organ drugiej instancji błędnie zakwalifikował pismo z dnia 22 maja 2006 r., nazwane "zażaleniem", jako środek zaskarżenia postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. i zaniechał zastosowania art. 9 Kpa, które to działania organu mogłyby stworzyć stronie możliwość podjęcia takich środków, które dałyby jej szansę załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2007r. oddalił skargę S. H. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazuje, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu do dokonania czynności procesowej powoduje zaś bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 141 § 2 Kpa zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Dalej WSA wywodzi, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...]listopada 2005 r. zostało doręczone S. H. w dniu 25 listopada 2005 r. Termin do wniesienia zażalenia upływał zatem - jak słusznie zauważył organ drugiej instancji - w dniu 2 grudnia 2005 r. Zażalenie na powyższe postanowienie nadane zaś zostało w ukraińskiej placówce pocztowej w dniu 19 maja 2006 r. Zauważyć należy, że nadane ono zostało zarówno na adres Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, gdzie wpłynęło w dniu 26 maja 2006 r., jak i na adres Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdzie wpłynęło w dniu 24 maja 2006 r. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowe zażalenie wniesione zostało po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia skarżącej postanowienia organu pierwszej instancji. Zasadnie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął, że w sprawie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, co skutkowało z kolei wydaniem postanowienia na mocy art. 134 Kpa o stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Podkreślić trzeba, że wnosząc zażalenie skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu wraz z uprawdopodobnieniem, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy (art. 58 § 1 Kpa). W ocenie WSA w Warszawie za chybione uznać ponadto należy podnoszone przez pełnomocnika skarżącej twierdzenia dotyczące błędnego zakwalifikowania przez organ drugiej instancji pisma skarżącej z dnia 22 maja 2006 r. nazwanego "zażaleniem" i niezastosowania przez organ art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro bowiem sama skarżąca wnosząc przedmiotowe pismo nazwała je zażaleniem, a przy tym jednoznacznie wskazała, że wnosi je w nawiązaniu do postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., to - w ocenie Sądu - nie można uznać, że przedmiotowe pismo zostało błędnie zakwalifikowane i że miało ono inny charakter niż zostało to przyjęte przez organ drugiej instancji oraz że konieczne było podjęcie przez organ czynności, o których mowa w art. 9 Kpa. Skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. H. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. L. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt.2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik zarzucił obrazę przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art.145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zachodziło naruszenie przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art.9 Kpa i art.65 §1 Kpa, polegające na zaniechaniu ustalenia rzeczywistej woli strony i błędnym zakwalifikowaniu przez organ drugiej instancji pisma skarżącej z dnia 22 maja 2006 r. nazwanego zażaleniem, niezastosowaniu przez organ normy wynikającej z art.65 §1 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, zamiast do przekazania wniosku skarżącej do właściwego organu. Wskazując na powyższe pełnomocnik, na podstawie art.176 w zw. z art.185 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt.1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie skarżącej organ administracji nietrafnie przyjął, że pismo pomimo zatytułowania go przez skarżącą jako "Zażalenie" jest faktycznie zażaleniem na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 roku. Z treści pisma wynika bowiem, że wolą skarżącej S. H. jest złożenie wniosku o wyznanie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa we wsi Andrzejówka, która stanowiła własność rodziców skarżącej. Wskazuje na to wprost treść pisma, gdzie skarżąca zwraca się o rekompensatę za pozostawioną nieruchomość. W ocenie skarżącej nawiązanie w piśmie do postanowienia Wojewody nie oznacza, że skarżąca je kwestionuje i stanowi to osnowę je pisma. Organ zgodnie z zasada z art. 9 Kpa winien dążyć do wyjaśnienia treści pisma złożonego przez stronę (tak m.in. wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2262/98 -LEX nr 48718; wyrok NSA OZ w Lublinie z 25 czerwca 1997 r., I SA/Lu 157/96). Zdaniem skarżącej organ winien przekazać pismo z dnia 22 maja 2006 roku celem stosownego załatwienia, nie zaś traktować je jako zażalenie i w konsekwencji stwierdzać uchybienie terminu do jego wniesienia. Tym samym nie doszło do zastosowania w sprawie przez organ administracji art. 65 §1 Kpa, nakazującego przekazywanie wniosków stron do właściwego organu. Odnosząc powyższe rozważania do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym należy wskazać, że pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania przepisów art.9 Kpa i art.65 §1 Kpa, doszło do oddalenia skargi, co skutkowało obrazą przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art.145 §1 pkt.1 lit.c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna - w zakresie sformułowanych w niej zarzutów - nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokackim (art. 175 § 1-3), który zdaniem ustawodawcy ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej obowiązuje zarówno na etapie rozpoznawania sprawy - art. 183 § 1 ppsa - jak i orzekania - art. 186 ppsa. To "związanie", jako podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Sąd odwoławczy oznacza, iż NSA jest w niniejszej sprawie ograniczony wnioskiem skarżącej określającym przedmiot zaskarżenia, jako zarzut obrazy przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art.145 §1 pkt. 1 lit. c ppsa. Brak odpowiednich zarzutów kasacyjnych powoduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie może ocenić czy pismo wnoszącej skargę kasacyjną z dnia 22 maja 2006r. (k. 11 akt adm.) jest zażaleniem. W konsekwencji tak skonstruowanej skargi kasacyjnej NSA nie może poddać kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w oczekiwanym przez skarżącą zakresie, bowiem oznaczałoby to działanie ex officio, które poza przypadkami nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa) nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką winien on podjąć w przedmiotowej sprawie w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Innymi słowy, w tym systemie NSA nie może z własnej inicjatywy pojąć żądnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 402). Skarżąca oczekując oceny wyroku Sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. pod kątem zbadania czy wskazane powyżej pismo jest zażaleniem, czy też nim nie jest, winna była jako podstawę skargi kasacyjnej wskazać przede wszystkim art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w połączeniu z innym przepisem prawa materialnego lub procesowego dotyczącym uchybienia terminu. W skardze kasacyjnej brak zarzutu opartego na wskazanej wyżej podstawy prawnej, co rodzi sytuację, w której Sąd w niniejszym składzie nie może przesądzić o tym, czy pismo skarżącej stanowi zażalenie, czy też nie. Ponadto, już tylko na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny chce zauważyć, iż skarżącej w istocie chodziło o to aby nadać bieg sprawie o wypłatę rekompensaty za nieruchomość pozostawioną w Polsce. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie przepisu art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.