I OSK 220/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 605/06 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 605/06 ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu prawa jazdy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łęczyckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie sprawy: Starosta Łęczycki decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy wszczęte na wniosek R. M., złożony w dniu 21 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, iż wyrokiem z dnia [...] czerwca 2004 r. sygn. akt II [...] Sąd Rejonowy w Łęczycy Wydział II Karny uznał R. M. winnym popełnienia zarzuconego mu czynu i na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego orzekł o zastosowaniu środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w lądowej strefie ruchu na okres 1 roku. Skazany zwrócił prawo jazdy w dniu [...] października 2004 r., a kara dodatkowa została naliczona na okres jednego roku, tj. do dnia 20 października 2005 r. W związku z tym orzeczeniem Sądu, decyzją z dnia [...] października 2004 r. Starosta Powiatowy w Łęczycy na podstawie art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego w związku z art. 104 i art. 108 § 1 kpa cofnął R. M. uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Z uwagi na fakt, że w okresie roku od dnia zatrzymania prawa jazdy R. M. nie zgłosił się po odbiór dokumentu, osoba pozbawiona dokumentu przez okres przekraczający 1 rok, ubiegając się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji Brak było zatem podstaw do wydania decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy wobec czego orzeczono o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. R. M. odwołał się od powyższej decyzji, podnosząc iż po odbiór zatrzymanego prawa jazdy zgłosił się w sierpniu 2006 r., czyli 10 miesięcy po upływie terminu, w którym orzeczony zakaz przestał obowiązywać. Ponadto podniósł, że przepis art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego, na który powołał się organ administracji w decyzji z dnia [...] października 2004 r. o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych, nie stanowi o tym, że nie odebranie prawa jazdy po upływie orzeczonej kary zezwala organowi na zatrzymanie prawa jazdy i weryfikację uprawnień do prowadzenia pojazdów poprzez ponowny egzamin. Podniósł też, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i bardzo krzywdząca, zwłaszcza, że za popełnione czyny poniósł już znaczną karę i nie powinien być karany za te same czyny. R. M. powołał się także na swoją trudną sytuację materialną i wskazał, iż nie posiada środków finansowych na poniesienie kosztów ponownego egzaminu, a odbiór prawa jazdy po upływie terminu spowodowany był problemami zdrowotnymi. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż nie budzi wątpliwości, że wniosek R. M. z dnia 21 sierpnia 2006 r. dotyczy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Organ ten wskazał także, że stosownie do treści art. 135 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) zatrzymanie prawa jazdy następuje w enumeratywnie wymienionych przypadkach, tj. między innymi w razie uzasadnionego podejrzenia, że kierujący znajduje się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu. Ponadto policjant może zatrzymać prawo jazdy za pokwitowaniem w razie uzasadnionego podejrzenia, że kierowca popełnił przestępstwo lub wykroczenie, za które może być orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów (art. 132 ust. 2 powołanej ustawy). W myśl natomiast art. 138 tej ustawy decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g wydaje starosta. Zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje zaś po ustaniu przyczyny zatrzymania z zastrzeżeniem art. 114 ust. 4. Zwrot prawa jazdy jest możliwy zatem jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca posiada uprawnienia do kierowania pojazdem określonej kategorii, a dokument potwierdzający te uprawnienia został zatrzymany. SKO wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie posiada uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym we wnioskowanej kategorii BC, gdyż uprawnienia do kierowania pojazdami zostały mu cofnięte ostateczną decyzją Starosty Powiatowego w Łęczycy z dnia [...] października 2004 r. Skoro zaś wnioskodawca żąda zwrotu dokumentu, który nie istnieje w obrocie prawnym to postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe a zatem organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania w oparciu o art.105 § 1 kpa. W myśl art.114 ust.1 pkt 2 lit. b powołanej ustawy, osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Starosty Łęczyckiego, że wskazany przepis dotyczy okresu faktycznego pozbawienia prawa jazdy, co wynikałoby z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ponadto SKO w Łodzi podniosło również, że okoliczności zdrowotne, czy finansowe podnoszone przez stronę w treści odwołania pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcia, natomiast istotnym jest, że R. M. nie posiada uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, w związku z czym prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie takich uprawnień jest bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. M. podniósł, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, uznając, że jest ona niezgodna z obowiązującym prawem, ponieważ żaden przepis prawa nie przewiduje, że organy administracji mogą odmówić wydania mu prawa jazdy po upływie kary jednego roku. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łęczyckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podkreślił, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż wyrokiem z dnia 14 czerwca 2004 r. Sąd Rejonowy w Łęczycy, działając na podstawie art. 42 § 2 k.k. orzekł w stosunku do R. M. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w lądowej strefie ruchu na okres jednego roku. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Wątpliwości dotyczące możliwości zastosowania przepisów ustawy Kodeks karny wykonawczy, jako podstawy decyzji administracyjnej, zostały ugruntowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie, po wydaniu wyroku karnego, Starosta Łęczycki decyzją z dnia [...] października 2004 r. istotnie cofnął skarżącemu uprawnienia kategorii BC. Jednocześnie organ ten wysłał do skarżącego i do Sądu Rejonowego w Łęczycy zawiadomienie o wykonaniu środka karnego, w którym poinformowano, iż zatrzymano dokument uprawniający skarżącego do kierowania pojazdami na orzeczony okres. Skarżącego pouczono natomiast, iż po odbyciu orzeczonej kary dodatkowej, której początek liczy się od dnia [...] października 2004 r., a koniec upływa z dniem 20 października 2005 r. i po tym okresie może on ubiegać się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Zawiadomienie to zawierało również pouczenie, iż przywrócenie uprawnienia zatrzymanego na okres dłuższy niż rok uzależnione jest od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Sąd I instancji podniósł, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż cofnięcie przez Starostę Łęczyckiego skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2004 r. oznacza, iż skarżący utracił te uprawnienia na zawsze. Zgodnie z art. 2 pkt 9 k.k.w. starosta jest organem postępowania wykonawczego, którego obowiązkiem jest wykonanie orzeczonego środka karnego w taki sposób, aby wyrok sądu karnego został zrealizowany, w związku z czym nie jest możliwe samodzielne modyfikowanie przez starostę wyroku w ten sposób, aby kara dodatkowa w postaci zakazu prowadzenia pojazdu orzeczona na rok przekształcona została w utratę uprawnień do prowadzenia pojazdów na zawsze. W ocenie Sądu, skoro organ administracji jest organem postępowania wykonawczego i jego zadaniem jest wykonanie wyroku karnego, to nie ma znaczenia, czy okres na jaki cofnięto uprawnienie został wskazany w decyzji organu, bowiem uprawnienie to skarżącemu zostało przywrócone ipso iure. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium w Łodzi zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 182 § 2 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, poprzez ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie – przy założeniu, że sprawa dotyczy zwrotu prawa jazdy – iż w takiej sprawie organy administracji wydają decyzję administracyjną i zastosowanie ma norma określona w art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, – naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organu odwoławczego i decyzji ją poprzedzającej, ponieważ organy administracji w prowadzonym postępowaniu nie stosowały przepisów prawa materialnego, tj. k.k.w. oraz konsekwentnie nie dokonywały wykładni tych przepisów a organ odwoławczy umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 kpa, uznając, że w przedmiocie zwrotu prawa jazdy brak jest normy prawa materialnego, która mogłaby stanowić podstawę do wydania decyzji merytorycznej w tym zakresie, b) art. 141 § 4 ppsa, poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, brak dokonania jakiejkolwiek wykładni norm prawa, przedstawienie oceny prawnej niespójnej, jak również nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, c) art. 135 ppsa, poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków mających na celu usunięcie naruszenia prawa w stosunku do ostatecznej decyzji Starosty Łęczyckiego z dnia [...] października 2004 r. w części odnoszącej się do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, d) art. 134 § 1 ppsa, poprzez wykroczenie poza granice rozpoznawanej sprawy, będącej przedmiotem skargi, albowiem Sąd dokonał wykładni prawa materialnego nie stanowiącego podstawy wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy postępowanie zostało umorzone, wobec braku normy prawnej mogącej stanowić podstawę wydania decyzji merytorycznej, e) art. 153 ppsa, przez przedstawienie oceny prawnej, która mogłaby doprowadzić do ewentualnego wydania decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa Wskazując na powyższe SKO w Łodzi wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony skarżącej, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO podniosło okoliczności faktyczne i argumenty prawne podobne, jak w toku dotychczasowego postępowania, podnosząc zwłaszcza, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana na podstawie ustawy Kodeks karny wykonawczy, zaś Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 182 § 2 k.k.w., w związku z art. 2 pkt 9 k.k.w i nie wyprowadził z tych przepisów normy prawnej, mogącej stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu prawa jazdy. Wnoszące skargę kasacyjną SKO w Łodzi wskazało także, że gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym, wówczas występuje przesłanka bezprzedmiotowości, która determinuje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego SKO – decyzja umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu prawa jazdy była zasadna i nienaruszająca przepisów prawa. Uwzględniając zaś stanowisko, iż w sprawie zwrotu prawa jazdy brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej innej, niż umorzenie postępowania, to w ocenie SKO w Łodzi, Sąd I instancji uchybił wskazanej wyżej normie, ponieważ w uzasadnieniu decyzji nie zawarł wskazań, co do dalszego postępowania i decyzji, która kończyłaby postępowanie w sprawie. SKO podkreśliło także, że cofnięcie uprawnień R. M. na podstawie decyzji z dnia [...] października 2004 r. nie zostało zawężone do orzeczenia przez Sąd okresu a przedmiotowa decyzja Starosty Łęczyckiego wobec niezłożenia środka odwoławczego przez stronę była ostateczna i jest wiążąca, dopóki nie zostanie zmieniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokackim (art. 175 § 1 – 3), który zdaniem ustawodawcy ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w rozumieniu art.182 § 2p.p.s.a. co oznacza, że działając w granicach skargi kasacyjnej należało odnieść się do zarzutów tam podniesionych. Przedmiotowa skarga kasacyjna odwołuje się do podstaw wskazanych w art.174 p.1 i 2 p.p.ps.a. tj. naruszenia prawa materialnego w zw. z art.182 § 2 w zw. z art.2 pkt.9 ustawy z dnia 9 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy,poprzez ich błędną wykładnię a nadto naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, Sąd I instancji nie dokonał wykładni art.182 § 2k.k.w. w zw. z ar.2 pkt.9 k.k.w. i nie wyprowadził z tych przepisów normy mogącej stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu prawa jazdy. Nadto -zdaniem skarżącego SKO- podstaw do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie zwrotu prawa jazdy nie można także wyprowadzić z art.138 ust.2 ustawy Prawo o ruchu drogowym,stanowiącego że zwrot zatrzymanego prawa jazdy nastepuje po ustaniu przyczyny zatrzymania zatrzymania, z zastrzeżeniem art.114 ust.4 tej ustawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi bowiem nie może ono być zaaprobowane w świetle okoliczności faktycznych niespornych w sprawie oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W szczególności nie można uznać, że nieodebranie przez R.M. prawa jazdy przez okres 10 miesięcy po upływie orzeczonego okresu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, może rodzić tak daleko idące konsekwencje prawne w postaci utraty przez niego na zawsze przedmiotowych uprawnień, co wynikałoby z decyzji Starosty Łęczyckiego z dnia [...] października 2004 r.- co słusznie podnosi Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem WSA w Łodzi że organ administracji/starosta/ nie kształtuje w tym przypadku w swojej decyzji samoistnie stosunku prawnego. Stosownie bowiem do treści art.182 §2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów,zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika zatem że odpowiedni organ administracji wykonuje jedynie orzeczenie sądu i nie jest władny do odmiennego ukształtowania okresu pozbawienia uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych jak tylko w zakresie orzeczonym przez sąd. Z tego względu trafne są rozważania i wnioski prawne Sądu I instancji w tym zakresie a zwłaszcza że zgodnie z art.2 pkt.9 k.k.w. starosta jest organem postępowania wykonawczego zaś jego obowiązkiem jest wykonanie orzeczonego środka w taki sposób aby w pełni został zrealizowany wyrok sądu karnego. Uznać także należy, że prawidłowa praktyka w zakresie przywrócenia uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych po upływie okresu orzeczonego w wyroku karnym powinna polegać na zwrocie prawa jazdy/czynność materialno-techniczna/ już bez wydawania kolejnej decyzji w tym przedmiocie. R.M. zwracając się do organu o wydanie mu prawa jazdy nie żądał wydania decyzji a organ nie miał podstaw do wydania takiej decyzji z urzędu. W świetle powyższego należy przyjąć, że istotnie R.M. był pozbawiony prawa jazdy jedynie na okres 1 roku zaś jego żądanie wydania mu prawa jazdy było w pełni uzasadnione. Wprawdzie zgodzić się należy, z SKO że zaistniała sytuacja w świetle przepisów postępowania była niejednoznaczna i organ odwoławczy orzekający w trybie art.138§1 kpa mógł jedynie odnieść się do zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji,to jednak należy podkreślić, że stanowisko organów obu instancji nie może zaaprobowane a wydane przez nie decyzje pozostawione w obrocie prawnym. Organ odwoławczy powinien wypowiedzieć się czy w przedmiotowej sprawie istniała podstawa do wydania decyzji przez organ I instancji. Z tych względów Sąd I instancji słusznie decyzje te uchylił. Skoro zaś decyzje te zostały uchylone a zatem wyeliminowane z obrotu prawnego organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powinny poszukiwać rozwiązania przedmiotowego problemu w odpowiedniej formie prawnej. Naczelny Sad Administracyjny nie może natomiast w postępowaniu kasacyjnym wypowiedzieć się czy R.M. uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych zostało przywrócone ipso iure. Mając powyższe na uwadze a zwłaszcza fakt że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.