II OSK 331/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Przedsiębiorstwa [...] Spółka Jawna w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Gl 36/07 odrzucające skargę "[...]" Przedsiębiorstwa [...] Spółka Jawna w W. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/GL 36/07, odrzucił skargę Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Spółka Jawna w W. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Spółka Jawna w W. złożyła do Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta C. wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39 z 2007 r., poz. 251 ze zm., zwanej dalej ustawą o odpadach). Pismem z dnia [...] Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta C. wniosek ten, na podstawie art. 64 § 2 kpa, pozostawił bez rozpoznania, wskazując, że pomimo wezwania wnioskodawca nie uzupełnił braków wniosku w sposób pozwalający na prowadzenie postępowania zgodnie z wymaganiami ustawy o odpadach. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" pismem z dnia [...] powołując się na treść art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wezwało w/w Naczelnika do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnym pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów poprzez wszczęcie w tej sprawie postępowania i merytoryczne rozpoznanie wniosku. W odpowiedzi na to wezwanie Przedsiębiorstwo "[...]" zostało poinformowane pismem z dnia [...] (doręczonym dnia [...]) że do naruszenia prawa nie doszło i pozostawienie wniosku bez rozpoznania było zasadne. W związku z powyższym w/w Przedsiębiorstwo wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność działającego w imieniu Prezydenta C. Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, wnosząc o zobowiązanie organu administracji publicznej do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie wniosku o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz zakończenia tego postępowania decyzją merytoryczną. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg podejmowanych dotychczas w postępowaniu administracyjnym działań, wskazując jednocześnie, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest czynnością z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., od której nie przysługuje środek odwoławczy, a która może być kwestionowana przy wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z treścią art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a., który to wymóg został spełniony. Zdaniem skarżącej pozostawienie wniosku bez rozpoznania było bezpodstawne, gdyż spełniła ona określone przepisami wymagania do uzyskania objętego tym wnioskiem zezwolenia na zbieranie odpadów. Nie wydając takiego zezwolenia organ pozostaje zatem w nieuzasadnionej bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że istniały podstawy do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Dodatkowo, na wezwanie Sądu z dnia 29 października 2007 r. strona skarżąca wyjaśniła, że nie składała zażalenia na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta C. sprawy w terminie w oparciu o art. 37 kpa, gdyż przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż skarga jest niedopuszczalna i wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 6 ustawy o odpadach zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów jest wydawane w drodze decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem skarżącej powinno zatem nastąpić przez wydanie takiej decyzji. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania należy rozpatrywać jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. W takiej zaś sytuacji przysługiwało skarżącej Spółce prawo złożenia zażalenia zgodnie z treścią art. 37 § 1 kpa. Złożenie takiego zażalenia stanowiło przy tym wyczerpanie środków zaskarżenia o jakich mowa w art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. Skoro strona skarżąca zażalenia takiego nie złożyła to, zdaniem Sądu I instancji, należało przyjąć, że środków zaskarżenia nie wyczerpała. W tej sytuacji, mając na względzie treść art. 52 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 3 ustawy p.p.s.a. uznano wniesienie skargi na bezczynność za niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, nie wyczerpała ona środków zaskarżenia przez wezwanie organu I instancji do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie nie miał bowiem zastosowania art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a., podlegała ona załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a nie przez podjęcie aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 omawianej ustawy. Nadto przysługiwał skarżącej środek zaskarżenia w formie zażalenia. Sąd stwierdził, że odmienna konstatacja nie wynika w szczególności z powołanej przez skarżącą uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. III ZP 11/00 (ONSAIAPiUS Nr 19, poz. 702). Uchwała ta stosowana odpowiednio odsyła bowiem do trybu zaskarżenia określonego w art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który co do zasady zawierał uregulowania zbieżne z trybem wynikającym z treści art. 52 § 1-3 ustawy p.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. i w zw. z art. 37 § 1 kpa. odrzucił wniesioną skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik strony skarżącej i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 37 § 1 kpa polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie pozostawienie wniosku bez rozpoznania należy rozpatrywać jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, co skutkowało powstaniem po stronie skarżącej prawa do złożenia zażalenia zgodnie z treścią art. 37 § 1 kpa. - art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 w/w, gdy w istocie strona spełniała określone tym przepisem wymogi do wniesienia skargi na bezczynność organu, gdyż pozostawienie sprawy bez rozpoznania dawało podstawę do wezwania organu I instancji do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym skutkowało tym, że strona skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia o jakich mowa w art. 52 powołanej ustawy. - art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, gdyż podlegała ona załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a nie przez podjęcie aktu lub czynności, podczas, gdy organ miał obowiązek wszcząć i przeprowadzić postępowanie o wydanie zezwolenia, a następnie wydać decyzję. Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu administracji do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie wniosku o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów oraz wydania decyzji w tej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy nie musi oznaczać wydania decyzji administracyjnej, gdyż może ono nastąpić również poprzez wydanie innych aktów lub dokonanie czynności przepisanych przepisami prawa. Pozostawienie przez organ wniosku strony bez rozpoznania powoduje skutek załatwienia sprawy. Tym samym, zdaniem strony, błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż powinna ona złożyć zażalenie w trybie art. 37 kpa. W sprawie niniejszej należało bowiem wezwać organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa, co strona uczyniła, wyczerpując tym samym środki zaskarżenia, o których mowa w art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca podniosła, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 w/w ustawy, od której nie przysługuje środek odwoławczy. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt IIIZP 11/00, wskazał, że w uchwale tej przyjęto, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 kpa nie wymaga decyzji administracyjnej, ale podlega kontroli sądu administracyjnego jako bezczynność organu administracji publicznej. Konkludując, skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, a nie wszczęcie takiego postępowania skutkuje, w jego ocenie, powstaniem uprawnienia do wniesienia skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżących uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Mając na uwadze zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty uznać je należy za nieusprawiedliwione. Zgodnie z dyspozycją art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Należy przez to rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Trafnie tym samym zauważył Sąd I instancji, że załatwienie sprawy wszczętej w/w wnioskiem winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W razie pozostawienia zaś przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 kpa), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, wnieść skargę do sądu administracyjnego. Powyższe nie pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00 (publ. OSN 2000, Nr 19, poz. 702). Wprawdzie została ona wydana na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże biorąc pod uwagę, że przyjęte w niej rozwiązania dotyczące trybu wniesienia skargi zostały niemal dosłownie powtórzone w obecnie obowiązującej ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pogląd ten należy uznać za aktualny. W powołanej uchwale stwierdzono, że "w każdym przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i 2 kpa), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy". Stanowisko to nie oznacza jednak, jak wskazuje na to skarżąca, że skarga przysługuje bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Tym samym, mając powyższe na względzie, za nietrafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji prawidłowo bowiem przyjął, że skoro stronie przysługiwało w niniejszej sprawie zażalenie w trybie art. 37 kpa, z którego to środka zaskarżenia nie skorzystała, to tym samym nie spełniła warunku niezbędnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podobnie nieusprawiedliwionym jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na uznaniu przez Sąd I instancji, iż nie ma on zastosowania w sprawie. Przepis ten stosuje się w sytuacjach, gdy sprawa podlegała załatwieniu przez podjęcie innych niż decyzja, czy postanowienie, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie natomiast, jak przyznaje nawet sam skarżący, organ miał obowiązek wydania decyzji administracyjnej, a zatem sprawa ta nie podlegała kognicji sądu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast za wadliwie wskazany należy uznać zarzut naruszenia art. 37 § 1 kpa, bowiem zgodnie z art. 173 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji, zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił ten sąd. W postępowaniu sądowym nie stosuje się bowiem przepisów właściwych dla postępowania administracyjnego, w tym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro Sąd nie stosował przepisu art. 37 § 1 kpa, to nie mógł go naruszyć. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.