I OSK 330/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt IV SAB/Wa 97/07 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 97/07, oddalił skargę B. K. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem procesowym z dnia 11 czerwca 2007 r. skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie nie załatwienia wniosku skarżącej o wyrys określający przebieg granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego w odniesieniu do granic nieruchomości skarżącej. W uzasadnieniu skargi na bezczynność wskazała, że brak właściwego wyznaczenia przebiegu granicy Parku uniemożliwia skarżącej rozporządzanie jej własnością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca była wielokrotnie informowana, iż opis granic Parku został opublikowany w Rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego Nr 13 z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r., Nr 75, poz.1982). Ponadto wskazano, że poza kompetencjami Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody jest sporządzanie dla indywidualnych potrzeb dodatkowych map. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które między innymi określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona. Ustawodawca nie nakazał sporządzania map, lecz jedynie określić przebieg granicy. Przebieg granicy Mazowieckiego Parku Krajobrazowego i jego otuliny został sporządzony w formie opisu. Ponadto Wojewoda Mazowiecki opisał korespondencję B. K. w niniejszej sprawie (skarżąca złożyła pismo z dnia 27 marca 2007r. do Wojewody Mazowieckiego, pismo z dnia 14 maja 2007 r. do Ministra Środowiska). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Przede wszystkim Sąd wskazał , że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz.880) park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody. Natomiast rozstrzygając tę sprawę dokonano wykładni art. 16 w/w ustawy wskazując , że park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z ust. 3 w/w przepisu utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona (...). Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Tak więc z powyższego przepisu wynika, że wojewoda właściwy ze względu na miejsce położenia danego obszaru chronionego w drodze rozporządzenia może utworzyć park krajobrazowy lub powiększyć jego obszar. Jednocześnie ustawodawca nakazuje określenie w rozporządzeniu nazwy parku, jego obszaru oraz przebieg granic. Zgodnie z ustawową delegacją jak podniósł Sąd pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki wydał rozporządzenia Nr 13 z dnia 2 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r., Nr 75, poz.1982 ). W § 1 ust. 3 rozporządzenia wskazano, że Park wraz z otuliną obejmuje obszar o powierzchni 23.702 ha, zaś w ust. 5 podano, że opis granic Parku i otuliny określa załącznik do powyższego rozporządzenia. Załącznik do rozporządzenia został opublikowany w tym samym dzienniku urzędowym, gdzie szczegółowo w formie opisowej określono granice Parku oraz otuliny (strefy ochronnej) Parku, z wyszczególnieniem gmin oraz ulic (łącznie z numeracją). Z ustawy o ochronie przyrody nie wynika zdaniem Sądu , by ustawodawca nakazał sporządzanie map, określających przebieg granic, tak więc przebieg granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego i jego otuliny został sporządzony w formie opisu. Wyjaśniono , że Wojewoda Mazowiecki pismami z dnia 21 marca 2007 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2007 r. poinformował skarżącą, że opis granic Parku został opublikowany jako załącznik do powyżej opisanego rozporządzenia. W świetle przedstawionych materiałów i obowiązujących przepisów prawa Sąd nie dopatrzył się w okolicznościach tej sprawy znamion bezczynności organu. B. K. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880) poprzez ogólnikowe wytyczenie granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego biegnącej przez nieruchomość położoną w Warszawie, Dzielnica Wesoła, w obrębie [...] oznaczonej numerami ewidencyjnymi [...],[...] i [...], usytuowanej na granicy Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. 2) przepisów prawa procesowego. tj. art.149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezakreślenie Wojewodzie Mazowieckiemu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, bezspornym jest fakt, iż utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona. Tym samym, wytyczenia granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego dokonuje Wojewoda Mazowiecki w drodze rozporządzenia. Przypomniano, iż na granicy wytyczonej przez Wojewodę znajduje się nieruchomość skarżącej, usytuowana w ten sposób, że część znajduje się w granicach parku, a część w otulinie. Zarówno opis słowny, jak i załączniki graficzne rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nie pozwalają na ustalenie powierzchni nieruchomości wyłączonej z parku, a należącej do skarżącej, znajdującej się w otulinie. Bez wyrysu, którego domaga się skarżąca, nie może ona korzystać w pełni z nieruchomości. Stąd konieczne stało się wystąpienie do Wojewody Mazowieckiego o doprecyzowanie wytyczenia granic nieruchomości w zakresie ustalenia powierzchni nieruchomości skarżącej zarówno usytuowanej na obszarze Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, jak również w jego otulinie. Podkreślono , że ustanowiony w art. 35 § 1 k.p.a. (ogólny) obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki ma w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie jest powiązany z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy, art. 35 § 2 k.p.a. i obowiązkiem załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 k.p.a. Oznacza to w szczególności, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia. Do dnia dzisiejszego jak zauważono w kasacji wniosek o wyrys określający przebieg granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego w odniesieniu do granic nieruchomości skarżącej nie został załatwiony. Zauważono iż sformułowana w art. 6 kpa zasada, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Organ administracyjny zdaniem skarżącej uchybił zatem nie tylko wynikającemu z art. 35 k.p.a. obowiązkowi załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, ale także naruszył zasady, którymi powinien się kierować w prowadzonym postępowaniu. W ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do przytoczenia stanowiska Wojewody Mazowieckiego i przepisów ustawy o ochronie przyrody, bez zbadania i analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy. Powierzchowność oceny niniejszej sprawy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jak konkludowano uzasadnia kontrolę w trybie instancyjnym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwłaszcza, że granica parku wytyczona przez Wojewodę Mazowieckiego , na której znajduje się nieruchomość skarżącej została wytyczona w sposób tak ogólny, iż w ogóle nie pozwala na wskazanie jaka powierzchnia nieruchomości skarżącej znajduje się w otulinie, a jaka w granicach Parku Krajobrazowego. W takiej sytuacji jest w pełni uzasadnione żądanie skarżącej, które przecież ze względu na obowiązki prawne delegowane na Wojewodę Mazowieckiego, zmierza do sprecyzowania powierzchni nieruchomości skarżącej oraz jej przeznaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują) a także niezbędne jest określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego nie w pełni odpowiada w/w wymaganiom. W tym zakresie kasacja wskazuje na naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92 , poz. 880 ) poprzez ogólnikowe wytyczenie granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego biegnącej przez nieruchomość położoną w Warszawie Dzielnica Wesoła w obrębie [...] oznaczonej numerami ewidencyjnymi [...],[...] i [...] usytuowanej na granicy Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, tym samym nie określając na czym w istocie polega naruszenie w/w normy czy na jego błędnej wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu. Niezależnie jednak od powyższego , iż zarzut skargi kasacyjnej w opisanym wyżej zakresie została w sposób nieodpowiedni sformułowany , to przede wszystkim nieskuteczne i nieusprawiedliwione jest w trybie skargi na bezczynność kwestionowanie na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ogólnikowego wytyczenia granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego w odniesieniu do działek skarżącej jak czyni to kasacja w jej punkcie pierwszym . Wojewoda zgodnie z postanowieniami art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( tj. Dz. U. Nr 80 z 2001 r. poz. 873 ze zm.) jest przedstawicielem rządu w terenie i na podstawie art. 24 tego aktu prawnego przyjmuje się , że do jego kompetencji należy miedzy innymi wydawanie rozstrzygnięć administracyjnych w sprawach indywidualnych oraz wydawania przepisów miejscowych. Przepisy takiego prawa miejscowego Wojewoda Mazowiecki wydał na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody tworząc w formie rozporządzenia Mazowiecki Park Krajobrazowy ( rozporządzenie Nr 13 z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka ( Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 75 z kwietnia 2005 r. poz. 1982 ) , w którym to określił jego nazwę , obszar , przebieg granic i otulinę , szczególne cele ochrony przyrody oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego. Wejście w życie wskazanego wyżej prawa miejscowego poprzez jego opublikowanie spowodowało , iż stanowi ono źródło prawa miejscowego na obszarze działania organów , które je ustanowiły ( art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ). Tym samym ewentualne kwestionowanie przebiegu granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego w tym poprzez ich ogólnikowe wytyczenie w żadnym wypadku nie może odbywać się w sprawie o bezczynność lecz ewentualnie powinno być podjęte w odrębnym trybie a to kwestionowania wskazanego wyżej aktu prawa miejscowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej województwa (art. 44 ust. 1 tejże ustawy) . Jednocześnie nieusprawiedliwiony pozostaje kolejny zarzut kasacji odniesiony do naruszenia prawa procesowego a to art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z odwołaniem się w art. 149 wskazanej ustawy procesowej do art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, iż sąd administracyjny może zastosować ten przepis, gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mówić o bezczynności organu wyprowadzanej z naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody jak czyni to skarżąca w kasacji bowiem wskazywany przepis art. 16 ust. 3 nie daje podstaw do wydania przez Wojewodę indywidualnego aktu ani podjęcia czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-4 ustawy procesowej. W tej sprawie zatem jak trafnie wykazano w zaskarżonym wyroku brak było podstaw do uznania bezczynności Wojewody Mazowieckiego skoro w ramach posiadanych kompetencji przekazano skarżącej niezbędnych informacji w związku z jej wnioskiem z dnia 21 lutego 2007 r. o udostępnienie wyrysu określającego przebieg granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego w odniesieniu do działek Nr [...],[...] i [...]. W konsekwencji więc nie zachodziła potrzeba zastosowania przepisu art. 149 ustawy procesowej. Mając na uwadze powyższe rozważania w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego jak i procesowego zaś zgłoszone zarzuty uznano za nieusprawiedliwione. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji . Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej adwokatowi B. Z. za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za reprezentowanie skarżącej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną , należne od Skarbu Państwa ( art. 250 ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258-261 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 , poz. 1348 ze zm. ) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenia , o jakim mowa w tym przepisie .