II SA/Po 369/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi K. N. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga W. S. złożył dnia [...] r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – biura na działce nr [...], położonej przy ulicy [...] w P. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji złożyli A. M. i K. N.– właściciele sąsiedniej działki nr [...] – wskazując, iż planowana inwestycja pogorszy warunki bytowe na sąsiednich nieruchomościach. Zdaniem odwołujących nowy budynek biurowy zwiększy ruch samochodowy, zmieni walory wizualne, utrudni korzystanie z ogrodu. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo zanalizował obszar obejmujący działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej. Prawidłowe były nadto wnioski, że projektowany budynek usługowy zgodny jest z dotychczasową funkcją zabudowy, co wynikało nie tylko z przeprowadzonej analizy, ale również z mapy stanowiącej załącznik do decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A.M. i K. N., podnosząc iż organy obu instancji błędnie przyjęły, że istniejący budynek na działce [...] pełni funkcje mieszkaniowo-usługowe, podczas gdy został w całości przerobiony na budynek biurowy. Wybudowanie drugiego budynku biurowego na działce [...] spowoduje problemy z parkowaniem samochodów, które już istnieją. Powyższe pogorszy komfort korzystających z działki skarżących, będącej w bezpośrednim sąsiedztwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2006 r. sygn. II SA/Po 1001/04, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano na naruszenia przepisów określających zasady i reguły ustalania warunków dla nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Naruszenia te dotyczyły sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz samej analizy. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia analiza ta powinna się składać z części graficznej i tekstowej. Na kopii mapy zasadniczej załączonej do decyzji brak jest wyrysowania obszaru analizowanego, zaznaczona jest jedynie działka, na której planowana jest inwestycja oraz obrys planowanej inwestycji. Także część tekstowa analizy wskazuje jednoznacznie, że analizie poddano jedynie bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem, działki o numerze geodezyjnym [...] i [...]. Wnioski wyprowadzone z tak poczynionych ustaleń pozostają w sprzeczności z przepisami powołanego rozporządzenia. Część graficzna analizy nie została sporządzona na mapie o parametrach określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem wykreślony tam obszar nie może być podstawą oceny. Ponadto pozostaje ona w sprzeczności z częścią tekstową analizy, która ogranicza się do opisu jedynie sąsiednich działek. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w P., przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor w dniu [...] r. przedstawił kopię mapy zasadniczej, obejmującej przedmiotową działkę i obszar niezbędny do przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Przeprowadzono nową analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania ternu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie ustalono, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej, usługowej i handlowej. Spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od wyżej wskazanej decyzji złożyli inwestor W.S. oraz uczestnicy K. N. i A. M. W. S. zarzucił decyzji błędne określenie szerokości elewacji frontowej tj. [...] m zamiast [...] m. K. N. i A. M. zarzucili zaskarżonej decyzji błędy w ustaleniach stanu faktycznego, który był podstawą wydania decyzji. Skarżący podkreślili, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy załączona została kopia mapy zasadniczej odzwierciedlająca nieaktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Na mapie tej nie są wyrysowane wybudowane budynki i schody, co spowodowało zmniejszenie niezabudowanej części nieruchomości. W konsekwencji zaś analiza funkcji oraz cech zabudowy nie jest adekwatna do rzeczywistości. Podniesiono również nie wyjaśnione w decyzji różnice w maksymalnej powierzchni zabudowy określonej w decyzji sprzed wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego oraz decyzji wydanej w konsekwencji tegoż wyroku. Skarżący podkreślili także, iż nieruchomość objęta wnioskiem już aktualnie nie jest w stanie zapewnić ilości miejsc parkingowych koniecznych do obsługi działalności prowadzonej na przedmiotowej działce, a dodatkowy budynek pogorszy tą sytuację, prowadząc przy tym do istotnego pogorszenia warunków korzystania z należącej do skarżących nieruchomości graniczącej z nieruchomością objętą wnioskiem o warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że określona decyzją szerokość elewacji frontowej wynosi [...] m, bowiem jak wynika z mapy zasadniczej, działka objęta wnioskiem jest szersza w części przylegającej do ul. [...], zwęża się zaś w części bezpośrednio za posadowionym budynkiem mieszkalnym. Oznaczona szerokość elewacji frontowej jest więc zachowuje odległość [...] m od nieruchomości sąsiedniej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Organ odwoławczy stwierdził, że wyniki przeprowadzonej analizy, jak i materiały zebrane w toku postępowania pozwalają na stwierdzenie, że działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. K. N. i Al. M. wnieśli skargę na wyżej wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż została podjęta bez należytej staranności w analizie rzeczywistej skali zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Wskazano, iż do decyzji załączona jest kopia mapy zasadniczej, która w swojej treści różna jest od znajdującej się w dokumentach sprawy kopii mapy zaktualizowanej w dniu [...] r. Ocena warunków dopuszczalności zabudowy przeprowadzona w oparciu o niewłaściwą mapę mogła prowadzić do błędnych rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący wskazali również, że już w chwili obecnej przekroczone jest wymagany normatyw miejsc parkingowych, nowa inwestycja na przedmiotowej nieruchomości tylko pogorszy ten stan. Podkreślono przy tym, że postanowienie uzgadniające warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wydane przez Zarząd Dróg Miejskich określało, że obsługa komunikacyjna wszystkich miejsc postojowych odbywać się powinna drogą manewrową na terenie działki inwestora. Zdaniem skarżących ze względu na małą powierzchnię działki w połączeniu z dodatkową zabudową spełnienie tego warunku jest niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo organ odwoławczy odniósł się do zarzutu dotyczącego wykorzystania niewłaściwych map, wskazując że mapy te dotyczą przedmiotowej nieruchomości przed podziałem działki nr [...] na dwie działki o numerach [...] i [...] oraz po podziale, a także różnych dat ich aktualizacji, a tym samym różnych powierzchni. Na obu mapach wyrysowana jest planowana inwestycja, natomiast Zarząd Dróg Miejskich dokonywał uzgodnień w oparciu o faktyczne obowiązujący stan zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wbrew ocenie organu odwoławczego co do poprawności przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wyznaczonym dla przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieją uzasadnione wątpliwości co poprawności przeprowadzonej analizy z dnia [...] r., czego konsekwencją musi być uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określiła wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksymalnie 43% wszystkimi obiektami kubaturowymi łącznie. Z kopii mapy zasadniczej, która stanowi część graficzną analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia [...] r. wynika, iż średnia arytmetyczna wskaźnika intensywności wykorzystania terenu dla działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 28%. Wielkość ta w istotny sposób różni się od maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczyć należy, iż przepis ust. 2 powołanego paragrafu rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze objętym analizą. Jednakże w przedmiotowej sprawie ani sama analiza urbanistyczna, ani decyzje organów obu instancji w żaden sposób nie wskazują jakie czynniki czy fakty przemawiają za przyjęciem innego wskaźnika dopuszczalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy. Sytuacja taka tym bardziej wymaga szczegółowego umotywowania, iż dopuszczony decyzjami organów administracji architektoniczno-budowlanej wskaźnik intensywności wykorzystania terenu przekracza blisko dwukrotnie średnią wartość tego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Nie można również nie zauważyć, że poprzednia decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] r., a uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] 2006 r., określała dla działki nr [...] wskaźnik łącznej powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej na 35%. Taki też wskaźnik łącznej powierzchni zabudowy określono w pierwszej analizie z dnia [...] r. Z dokumentów sprawy nie wynika, aby od tego czasu zmienił się stan zagospodarowania działek objętych analizą. Wspomnieć należy również, iż zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] r. w takim kształcie narusza przepisy postępowania nakazujące organom administracji podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy – art. 7 kpa, oraz wskazujące na zakres treściowy uzasadnienia decyzji – art. 107 § 3 kpa. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżących dotyczących wpływu załączenia nieaktualnej kopii mapy zasadniczej na wynik decyzji ustalającej warunki zabudowy. Prawdą jest, że do decyzji z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dołączona została kopia mapy zasadniczej nie oddająca rzeczywistego stanu zagospodarowania nieruchomości. Była to mapa aktualizowana na dzień [...] r., nie przedstawiająca całości istniejącej obecnie na działce nr [...] zabudowy. Wynika to z porównania treści wymienionej mapy ze znajdującą się w aktach kopią mapy zasadniczej wydaną z zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] r. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika jednak jednoznacznie, że analiza urbanistyczna sporządzona była po przeprowadzeniu wizji w terenie w dniu [...] r. oraz w oparciu o wymienioną wyżej kopię mapy zasadniczej z dnia [...] r. Ta ostania mapa stanowi załącznik do analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia [...] r. i oddaje rzeczywisty sposób i zakres zagospodarowania terenu działki objętej wnioskiem. Podkreślić należy, że to właśnie analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym służy określeniu wymagań dla nowej zabudowy, które znajdują potem odbicie w warunkach określonych decyzją organów administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji więc załączenie kopii nieaktualnej mapy zasadniczej do decyzji o warunkach zabudowy, choć samo w sobie jest błędne, to w rozpatrywanej sprawie nie miało wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Nie można również podzielić stanowiska skarżących, iż warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały wypełnione, a to ze względu na fakt, iż planowana inwestycja nie może spełnić warunków wynikających z postanowienia Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] r. określających między innymi sposób zapewnienia potrzeb parkingowych dla planowanej inwestycji. Wskazać należy, iż przywołane postanowienie, a także określone w decyzji organu I instancji normatywy dotyczące ilości miejsc parkingowych ustalają wartości konieczne, które warunkują możliwość realizacji danego zamierzenia inwestycyjnego. Na etapie pozwolenia na budowę kwestie dotyczące wielkości nowej zabudowy w kontekście wielkości nieruchomości oraz konieczności zaspokojenia potrzeb parkingowych dla obsługi nowo powstającej zabudowy muszą zostać wzięte pod rozwagę. Dlatego to właśnie etap zatwierdzenia projektu budowlanego będzie musiał rozstrzygnąć, czy projektowany budynek od strony zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych oraz stosunku wielkości nieruchomości do nowej zabudowy pozwoli na zaspokojenie potrzeb parkingowy w zakresie określonym decyzją o warunkach zabudowy. Organy zatwierdzające projekt oraz wydające pozwolenia na budowę są w tym względzie związane zarówno przepisami techniczno-budowlanymi, jak i ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania wymienionych wyżej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość taka skutkować musi uchyleniem decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający uzupełni w koniecznym zakresie analizę cech i funkcji zagospodarowania terenu obszaru analizowanego i rozstrzygnie sprawę biorąc pod uwagę wyniki tej analizy, postępując przy tym w zgodzie z przepisami rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga