II FSK 319/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Grzegorz Borkowski, Sędzia NSA Krystyna Nowak, Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Protokolant Anna Dziewiż - Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Sz 361/07 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia 21 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w S. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Sz 361/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. (zw. dalej ZUS) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 21 marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 24 stycznia 2007 r. ZUS wystąpił do Naczelnika D. Urzędu Skarbowego w K. jako organu egzekucyjnego o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie 3.238,58 zł obciążających wnioskodawcę jako wierzyciela na podstawie postanowienia z dnia 22 listopada 2006 r. Nr [...]. Z uzasadnienia wniosku wynika, że postanowieniem z dnia 22 listopada 2006 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne wobec Gminnej Spółdzielni "S. C." w P. prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS z uwagi na prawomocne ogłoszenie upadłości zobowiązanego. Zdaniem wierzyciela, za umorzeniem przemawia słuszny interes publiczny. Biorąc bowiem pod uwagę fakt ogłoszenia upadłości zobowiązanego oraz jego zobowiązań wobec ZUS w kwocie 104.478,25 zł odzyskanie całości wierzytelności jest nierealne. Rozpatrując przedmiotowy wniosek, Naczelnik D. Urzędu Skarbowego w K. postanowieniem z dnia 30 stycznia 2007 r. wydanym na podstawie art. 64e § 1,2 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.e.a. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że nie można oceniać zasadności wniosku wierzyciela, w sytuacji gdy istnieje możliwość odzyskania naliczonych kosztów egzekucyjnych w postępowaniu upadłościowym. Dopiero w przypadku nie odzyskania tych wierzytelności, po wykazaniu ważnego interesu publicznego możliwe jest ubieganie się o ulgę w postaci umorzenia. ZUS złożył zażalenie, w którym wniósł o umorzenie w całości kosztów egzekucyjnych. Podniósł, że żaden przepis ustawy egzekucyjnej kształtujący instytucję umorzenia kosztów egzekucyjnych nie przewiduje ograniczenia określonego w postanowieniu organu pierwszej instancji jako argumentu uzasadniającego odmowę umorzenia tych kosztów. Okoliczność prowadzenia wobec zobowiązanego postępowania upadłościowego, może natomiast stanowić podstawę do zawieszenia postępowania w przedmiocie wniosku wierzyciela o umorzenie kosztów egzekucyjnych do czasu zakończenia postępowania upadłościowego. Zobowiązania wobec ZUS mają charakter publicznoprawny, a działalność ZUS służy interesowi publicznemu i jest finansowana ze środków publicznych. Wobec tego obciążenie go kosztami egzekucyjnymi, przy jednoczesnym braku pokrycia należności z tytułu składek, jest gospodarczo nieuzasadnione i niezgodne z interesem publicznym. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w S. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Stwierdził, że ustawodawca w art. 64e § 2 ustawy egzekucyjnej sformułował zamknięty katalog przesłanek umożliwiających umorzenie kosztów egzekucyjnych oraz że umorzenie to ma charakter fakultatywny. W przedmiotowej sprawie nie można jednoznacznie przesądzić o nieściągalności kosztów postępowania od Gminnej Spółdzielni "S. C." z siedzibą w P. do czasu zakończenia postępowania upadłościowego. Nie można również zgodzić się z twierdzeniami wierzyciela, że obciążenie kosztami egzekucyjnymi, przy jednoczesnym braku pokrycia należności z tytułu składek jest niezgodne z interesem publicznym. Pojęcie "interesu publicznego", o jakim mowa w art. 64e § 2 u.p.e.a. powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Z kolej zgodnie z art. 64c § 9 u.p.e.a. środki pieniężne pochodzące z wyegzekwowanych lub pokrytych przez wierzyciela kosztów egzekucyjnych przypadają na rzecz tego organu, który je uzyskał, tj. organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny przeznacza te środki na finansowanie wydatków bieżących i inwestycyjnych prowadzonej egzekucji administracyjnej. Dlatego zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, w interesie publicznym, a także w interesie wierzycieli, na rzecz których działa organ egzekucyjny prowadzący postępowanie, jest uzyskanie powstałych w toku egzekucji administracyjnej kosztów. W skardze ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podkreślił, że w ww. orzeczeniu jednostronnie zinterpretowano pojęcie "interesu publicznego". Organ odwoławczy nie wziął bowiem pod uwagę szczególnego statusu ZUS oraz środków, którymi dysponuje. Środki na ubezpieczenie społeczne powinny być szczególnie chronione, a osoby ubezpieczone mają prawo wymagać, aby ich składki były przeznaczone w głównej mierze na wypłatę świadczeń ubezpieczonym. ZUS z jednej strony powinien dbać o system ubezpieczeń społecznych i wypłacać świadczenia z tego tytułu, z drugiej strony zobowiązany jest wszelkimi możliwymi środkami ściągać i egzekwować należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając skargę WSA wskazał na art. 64e § 2 u.p.e.a. i podkreślił, że z powyższego uregulowania wynika, iż organ egzekucyjny, który dysponuje prawem do umorzenia kosztów egzekucyjnych, może ale nie musi, umorzyć te koszty. Z tego też względu sama odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Sąd podkreślił, że "interes publiczny", o jakim mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że pojęcie to powinno być ocenione z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Interes ten nie może być utożsamiony z subiektywnym przekonaniem strony o zasadności umorzenia tych kosztów. Dyrektor Izby Skarbowej rozpatrzył treść tego pojęcia zarówno w kontekście sytuacji skarżącego, który prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków i występując w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym musi liczyć się z tym, że zostanie obciążony kosztami egzekucyjnymi, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, jak również w kontekście wpływu uzyskanych kosztów egzekucyjnych na wzrost skuteczności egzekucji administracyjnej, co niewątpliwie leży w interesie publicznym, w tym również wierzyciela, którym jest ZUS. Nie bez znaczenia w sprawie jest zdaniem Sądu również wysokość przedmiotowych kosztów. Niezależnie od powyższego, w odpowiedzi na skargę trafnie zwrócono uwagę, że ZUS pełni funkcję organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Skorzystanie przez skarżącego z tego ustawowego uprawnienia miałoby niewątpliwie wpływ na kształtowanie kosztów postępowania egzekucyjnego obciążającego ZUS jako wierzyciela. Reasumując, w zaskarżonym postanowieniu zdaniem Sądu, w sposób wyczerpujący uzasadniono stanowisko odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych w świetle przesłanek określonych w art. 64e § 2 pkt 2 omawianej ustawy. Ocenione zostały przedstawione przez ZUS przyczyny, dla których domagano się umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wyjaśniono również powody, dla których uznano, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ich umorzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik ZUS zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 64e § 1 w zw. z art. 64 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie kosztów egzekucyjnych ze względu na ważny interes publiczny, którymi obciążono wierzyciela. Zdaniem ZUS w stosunku do kosztów egzekucyjnych, którymi obciążono wierzyciela można było w sprawie zastosować kryterium ważnego interesu publicznego skutkującego umorzeniem kosztów egzekucyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe wnoszono o zmianę w całości zaskarżonego orzeczenia i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Sąd nie wziął pod uwagę, że ZUS zobowiązany jest dochodzić wszelkimi możliwymi prawnymi środkami swoich wierzytelności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Środki ZUS powinny być szczególnie chronione, biorąc pod uwagę szczególny jego status oraz środki, jakimi dysponuje. Osoby ubezpieczone mają prawo wymagać, aby ich składki były należycie zabezpieczone i przeznaczone na wypłatę świadczeń ubezpieczonym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie odwołującym się do regulacji art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. nie zostały sformułowane w sposób odpowiadający wymogom określonym w powołanych na wstępie przepisach art. 174 i 176 p.p.s.a. Autorowi skargi kasacyjnej umknął uwadze fakt, że podniesione w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) nie mają charakteru materialnego. Określają bowiem reguły postępowania wykonawczego służące do wykonania przez zobowiązanych m.in. obowiązków o charakterze pieniężnym wskazanych w tej ustawie (art. 1 i art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Wobec tego zarzut ich naruszenia nie mógł być rozpatrywany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przepisy prawa materialnego regulują stosunki prawne, natomiast prawo procesowe zawiera normy instrumentalne służące jedynie do urzeczywistniania norm prawnych w ścisłym tego słowa znaczeniu (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1987, s. 23; J. Jodłowski, O potrzebie i kierunkach badań integracyjnych w zakresie prawa cywilnego i materialnego procesowego, PiP 1973, nr 2, s. 6; T. Ereciński, J. Głuchowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, część I, tom 1, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2002, s. 766-770; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 538-548; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, s. 404-415). Nawet gdyby przyjąć błędne podciągnięcie sformułowanego zarzutu pod podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to i tak nie mógłby on zostać uznany za skuteczny. Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek ten nie musi być realny, wystarczy, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że strona podnosząc naruszenie przepisów postępowania powinna wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd administracyjny, a ponieważ działa on na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) mogą to być jedynie przepisy tej ustawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wskazany w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, regulujących postępowanie egzekucyjne w administracji, które niewątpliwie należą do przepisów postępowania, nie spełnia wymogów podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny bada prawidłowość zastosowania tych przepisów przez organy, jednak ich bezpośrednio nie stosuje. Nie oznacza to jednak, że sanacji ulegają uchybienia proceduralne mające miejsce w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Strona skarżąca może skutecznie zakwestionować prawidłowość sprawowanej kontroli przez Sąd administracyjny pierwszej instancji wskazując na przepisy prawa, które sąd naruszył, tj. przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a następnie powiązać zarzuty z nimi związane z odpowiednimi normami prawa procesowego, wadliwie zastosowane w postępowaniu podatkowym. Wobec przedstawionych wyjaśnień stwierdzić należało, że badanie zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego wykraczało poza zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważyć jedynie należy, iż odwołując się do treści tego przepisu w zaskarżonym wyroku trafnie podkreślono, że przepis ten został oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Konstrukcja ta pozwala organowi egzekucyjnemu na wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. W każdym przypadku złożenia wniosku o umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy zachodzą okoliczności (przesłanki) wskazane w m.in. przepisie art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. – za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny. Przesłanki te powinny być oceniane indywidualnie w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Za spełnienie tych przesłanek nie można uznać powołania się na status przysługujący wierzycielowi. Również trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na szczególne uprawnienia przysługujące ZUS w zakresie egzekucji należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (art. 19 § 4 u.p.e.a.). Nie stosując środków egzekucyjnych w ramach przysługujących mu uprawnień Dyrektor Oddziału ZUS i przekazując wystawione tytuły wykonawcze do egzekucji administracyjnej przez organ egzekucji (art. 19 § 1 w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a.) powinien liczyć się z obowiązkiem ponoszenia związanych z tym kosztów egzekucyjnych. Od obowiązku ponoszenia tych kosztów ZUS jako wierzyciel nie został bowiem zwolniony (art. 64c § 1 i 3 u.p.e.a.). Z tych tylko powodów jak trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku sam status wierzyciela – w tym przypadku ZUS – ukształtowany w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) nie mógł zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia, iż w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego" pozwalająca na umorzenie w całości przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna z uwagi na brak uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).