II SA/Gd 425/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. Sz. i T. Sz. na decyzję Wojewody z dnia 30 marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2007 r., nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 2 lutego 2007r. Nr [...] Prezydent Miasta udzielił K.B. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbiórkę istniejącego budynku oraz budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przyłączami wod.-kan. i odprowadzeniem wód opadowych, przyłączem gazowym, wewnętrzną instalacją gazową, instalacją elektryczną i teletechniczną, na terenie działki nr 38, KM 77 obr. G. przy ul. Ł. 81 oraz dz. nr 44 i 429/4 oraz zatwierdził projekt budowlany dla tej inwestycji. Decyzję wydano na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust.4 i art. 36 w związku z art.81 ust.1 pkt.2 j art.82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zmianami) i art.104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, że po uchyleniu przez organ odwoławczy poprzednio wydanej w sprawie decyzji, wezwano inwestora do poprawienia projektu budowlanego celem doprowadzenia do zgodności z wydaną dnia 16.11.2005r. decyzją o warunkach zabudowy w zakresie właściwego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W zakreślonym terminie inwestor złożył poprawiony projekt. Następnie zawiadomiono strony w trybie art. 10 kpa o zgromadzonych w sprawie dokumentach. W dniu 29.01.2007r. wpłynęło pismo współwłaścicielki działki sąsiedniej – G.S., zawierające prośbę o przedłużenie terminu do zapoznania się z dokumentami do dnia 10.02.2007r. ze względu na zły stan zdrowia oraz nieobecność w kraju drugiego współwłaściciela nieruchomości. Organ wskazał, że prośba ta nie mogła zostać spełniona, z uwagi na upływający w dniu 03.02.2007r. ustawowy termin zakończenia postępowania i wydania decyzji. Jednocześnie organ stwierdził, że projekt budowlany został poprawiony w wymaganym zakresie i spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy. Projekt został wykonany przez osoby uprawnione, które stosownie do treści art. 20 ust.4 ustawy Prawo budowlane, złożyły oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a zatem spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133) i zawiera wymagane uzgodnienia. Nadto inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. i T.S. wskazując na wady zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 listopada 2005r. oraz brak zagwarantowania realizacji inwestycji zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Decyzją z dnia 30 marca 2007r. Nr [...] Wojewoda na podstawie 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art.82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta dnia 16.11.2005r., gdyż organem właściwym jest kolegium odwoławcze, a ponadto decyzja ta jest ostateczna. Wojewoda przekazując do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawę rozbiórki istniejącego budynku oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wykazał niespełnienie przez projekt budowlany, będący załącznikiem do zaskarżonego pozwolenia na budowę wymagań decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16.11.2005r., tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalonego w punkcie 2a oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm). Z akt sprawy wynika, że inwestor K.B. złożył poprawiony projekt budowlany, który spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ustalonego wskaźnika zabudowy działki, na której lokalizuje się inwestycję. Z projektu zagospodarowania terenu i przekroju 1-1 budynku, zawartych w dokumentacji projektowej wynika, że część kondygnacji podziemnej, wystająca pierwotnie ponad powierzchnię terenu działki i stanowiąca w myśl Polskiej Normy PN-ISO 9836 część powierzchni zabudowy projektów budynku, została obniżona poniżej przyległego terenu, nie wliczana jest do powierzchni zabudowy oraz nie przekracza ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy. Inwestor spełnił więc także wymóg zachowania przez projektowany budynek nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obecnie ściany projektowanego budynku nie przekraczają ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony przyległych ulic. W związku z tym organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut odwołania dotyczący przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia. Uwzględniając usunięcie nieprawidłowości postępowania organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 02.02.2007r. G. i T. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 8, 9 i 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 107 Kpa oraz art. 81 Prawa budowlanego polegające na nierównym traktowaniu stron w prowadzonym postępowaniu i domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent Miasta w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16.11.2005r. określił między innymi warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno -estetyczne. W decyzji tej pouczenie o prawie odwołania zostało napisane drobnym druczkiem, aby strona otrzymująca decyzję tego nie zauważyła. Nadto w niniejszym postępowaniu skarżący złożyli prośbę o przedłużenie terminu zapoznania się z aktami sprawy o pięć dni. Organ I instancji ze względu na upływający w dniu 03.02.2007r. termin zakończenia postępowania w sprawie nie przychylił się do tej prośby. Skarżący wskazali nadto, że w sprawie chodzi o zgodę na budowę na działce, na której stał domek jednorodzinny, bloku, który to jedną długą ścianą będzie stał na granicy. Natomiast parter domu jednorodzinnego skarżących, który ma przylegać do ściany bloku, będzie się znajdował na wysokości garażu podziemnego. Zdaniem skarżących w postępowaniu przed organem I jak i II instancji, nie został uwzględniony słuszny interes wszystkich stron, co uzasadnia unieważnienie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżona decyzja dotyczy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy granicy z działką skarżących i przylegającego do znajdującego się przy tejże granicy budynku jednorodzinnego skarżących. Takie usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego na działce zakwestionowali skarżący zarówno w odwołaniu, jak i skardze. Organy obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę kwestia tą w ogóle się nie zajęły. W wydanych w sprawie decyzjach brak jest bowiem ustaleń i rozważań dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji przy granicy z działką skarżących. W tej sytuacji uznać należy, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy umożliwiający pojęcie rozstrzygnięcia. Tym samym organy naruszyły ogólne zasady postępowania, w szczególności art. 7 Kpa, a także art. 77 § 1 Kpa. Art. 7 Kpa nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa wynika natomiast obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego i dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Nadto stosownie do art. 107 § 3 Kpa organ ma obowiązek uzasadnienia ostatecznie zajętego stanowiska w taki sposób, aby była możliwa prawidłowa kontrola jego zasadności. Z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając w szczególności odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy). Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm). Regulujący usytuowanie budynków paragraf 12 tego rozporządzenia stanowi mianowicie, że: 1. Jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. 3. Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. 4. Jeżeli na sąsiedniej działce: 1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, 2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. 5. Okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. 6. Odległości, o których mowa w ust. 1-5, nie odnoszą się do podziemnych części budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu. 7. Budynek inwentarski, budynek gospodarczy ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego albo budynku użyteczności publicznej, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce. Organ odwoławczy stwierdził zgodność projektu budowlanego z § 12 ust. 6 rozporządzenia w odniesieniu do ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony przyległych ulic. W odwołaniu skarżący zarzucili natomiast naruszenie § 12 ust 6 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2004 r., zawierał warunki usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepis ten już nie obowiązywał, a zatem nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W kwestii usytuowania budynku przy granicy działki mogły mieć natomiast zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 lub 2 ewentualnie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Wskazać nadto należy, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że kwestia usytuowania budynku przy granicy z nieruchomością sąsiednią winna być rozstrzygana w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 9 nakazujący zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, z uwzględnieniem konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wszystkich stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji), przepisów konstytucyjnych o ochronie prawa własności, jak również przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2006r., II OSK 794/05, LEX nr 209453, wyrok z dnia 15 marca 2006r., II OSK 634/05, LEX nr 198327 oraz wyrok z dnia 09 lutego 2006 r., II OSK 500/05, LEX nr 194050). Dokonując oceny usytuowania budynku przy granicy z nieruchomością sąsiednią organ winien był zatem odnieść się do interesów inwestora oraz interesów skarżących w kontekście przepisów Prawa budowlanego, prawa sąsiedzkiego, konstytucyjnych praw ochrony własności. Ocena ta winna zostać zawarta w uzasadnieniu decyzji, tak aby Sąd miał możliwość dokonania kontroli podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Nadto zasadny jest podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy do 10 lutego 2007r. W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca G.S. wskazała na swój wiek i stan zdrowia oraz pobyt skarżącego T.S. poza granicami do dnia 5 lutego 2007r.. Podkreśliła przy tym, że zależy im na zapoznaniu się z aktami, gdyż poprzednio przedłożona im koncepcja zabudowy różniła się od przedłożonej organom administracji. W orzecznictwie i literaturze wielokrotnie podkreślano, że z prawem strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów łączy się obowiązek organu prowadzącego postępowanie do pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a także do wstrzymania się z wydaniem decyzji do upływu terminu wyznaczonego stronie do złożenia tego oświadczenia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zagwarantowano skarżącym czynnego udziału zgodnie z wymogami przepisów postępowania. Nieuwzględnienie bowiem wniosku skarżących o przedłużenie terminu do dnia 10 lutego 2007r., ze wskazaniem na konieczność zakończenia sprawy do dnia 3 lutego 2007r. i wydanie decyzji w dniu 2 lutego 2007r. stanowi naruszenie art. 10 § 1 Kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zapoznanie z poprawionym projektem budowlanym umożliwiłoby skarżącym ustosunkowanie się do niego, w tym również przedstawienie argumentacji uzasadniającej naruszenie ich interesów. Powyżej opisane uchybienia dotyczą decyzji obu instancji i powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z art. 135 tej ustawy wynika bowiem, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącej. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.